Cons. St., sez. II, 24 ottobre 2019, n. 7246 – Pres. Greco, Est. Ciuffetti

In una situazione in cui l’ammissione ad un finanziamento veniva annullata dopo 5 anni, mentre sarebbe stato agevole accorgersi immediatamente della non ammissibilità dello stesso.

Queste sono le conclusioni del Consiglio di Stato, che nella sentenza n. 7246 del 2019, che pur ritenendo legittimo l’annullamento in autotutela dell’ammissione al finanziamento, ha comunque sanzionato il comportamento della P.A., poiché contrario ai principi di correttezza e buona fede.

Annullamento del finanziamento e principio di affidamento del beneficiario

Il Collegio ha ritenuto che potesse configurarsi una responsabilità dell’Amministrazione per il fatto che la stessa si è avveduta dell’inammissibilità della domanda di contributo della Società solo nella fase procedimentale successiva all’emanazione della delibera di ammissione, cioè una volta decorsi ben cinque anni da tale delibera.

La disattenzione che connota tale comportamento amministrativo, sostanzia, ad avviso del Collegio, un contrasto con i canoni di correttezza e buona fede sanciti dall’art. 1337 c.c., essendosi verosimilmente ingenerato nella Società un ragionevole affidamento nella legittimità di tale delibera, e quindi nella circostanza di poter fruire il contributo nella misura ivi indicata, tala da indurla a portare avanti la propria iniziativa imprenditoriale.

E’ irrilevante, secondo il Consiglio di Stato, che il bando avesse definito come provvisoria la liquidazione del contributo o circostanza che lo stesso potesse essere rideterminato e anche ridotto in fase di rendicontazione,

La sussistenza nella specie della colpa dell’Amministrazione viene ravvisata nell’aver ingenerato l’affidamento  del privato, nonostante la presenza di una causa di esclusione che avrebbe dovuto correttamente applicare ab initio.

Pertanto se l’ammissione era illegittima sin dal principio, a maggior ragione era dovere della P.A. accorgersene immediatamente

Di seguito si riporta un estratto della sentenza del Consiglio di Stato

(…)

E invero, nonostante la legittimità e la doverosità dell’atto impugnato, connotati rispetto ai quali – come detto – si palesa recessivo l’affidamento invocato dalla Società, il Collegio ritiene che nella fattispecie possa configurarsi una responsabilità dell’Amministrazione non causalmente riconducibile al doveroso e legittimo esercizio del potere di autotutela, ma piuttosto per il fatto che la stessa si è avveduta dell’inammissibilità della domanda di contributo della Società solo nella fase procedimentale successiva all’emanazione della delibera giuntale n. 1064/2003, cioè una volta decorsi ben cinque anni da tale delibera.

La disattenzione che connota tale comportamento amministrativo, sostanzia, ad avviso del Collegio, un contrasto con i canoni di correttezza e buona fede sanciti dall’art. 1337 c.c., essendosi verosimilmente ingenerato nella Società un ragionevole affidamento nella legittimità di tale delibera, e quindi nella circostanza di poter fruire il contributo nella misura ivi indicata, tala da indurla a portare avanti la propria iniziativa imprenditoriale.

A fronte di tale affidamento, non giova richiamare la suindicata clausola del bando in ordine alla provvisorietà della liquidazione del contributo ed alla circostanza che lo stesso potesse essere rideterminato e anche ridotto in fase di rendicontazione, in quanto ciò ovviamente afferiva alla fase di verifica sull’esecuzione delle iniziative ammesse a contributo, e non certo a quella dell’ammissibilità a monte delle domande.

La sussistenza nella specie della colpa dell’Amministrazione nell’aver ingenerato il suindicato affidamento (che, lo si ribadisce, attiene non al carattere doveroso della successiva riduzione del contributo ed alla relativa motivazione, ma alla condotta complessiva serbata dalla Regione) discende con evidenza dai rilievi che si sono fin qui svolti: perché, se non è scusabile per le ragioni evidenziate l’obliterazione dell’art. 6 del Reg. CE n. 1685/00 da parte della Società originaria ricorrente, a maggior ragione non può esserlo l’atteggiamento dell’Amministrazione procedente che tale norma avrebbe dovuto correttamente applicare ab initio.

10.2. Definita in tali termini la responsabilità della parte appellante principale, il quantum del danno risarcibile, sotto il profilo del danno emergente, va determinato in relazione alle spese sostenute dalla Società proprio in relazione alla suddetta fase procedimentale successiva alla delibera giuntale n. 1064/2003, cui vanno dunque ascritte le spese sostenute per documentazione e rendicontazione, pari a € 600,00.

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Cons. Stato, sez. III, 22 febbraio 2019, n. 1236

Il Consiglio di Stato (n. 1236/2019) si pronuncia sull’ambito di applicabilità del soccorso istruttorio nel procedimento amministrativo, e in particolare nel caso di procedure per la concessione di contributi pubblici.

L’ampiezza del soccorso istruttorio di cui all’art. 6 della l. 241/90

Ai sensi dell’art. 6., comma 1, della legge 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, tra i compiti del responsabile del procedimento rientra adottare “ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali”.

Ma il c.d. soccorso istruttorio qui disciplinato non può portare, come richiesto dall’appellante nel caso sottoposto al Consiglio di Stato, alla possibilità di modificare la documentazione, e in particolare alla modifica soggettiva del raggruppamento o la rinuncia da parte dei componenti del raggruppamento al progetto per il finanziamento regionale.

Con riferimento all’ampiezza del soccorso istruttorio, il Consiglio di Stato richiama la proprio giurisprudenza, che ha chiarito che  “le opportunità di regolarizzazione, chiarimento o integrazione documentale non possono tradursi in occasione di aggiustamento postumo, cioè in un espediente per eludere le conseguenze associate dalla legge o dal bando o per ovviare alle irregolarità non sanabili conseguenti alla negligente inosservanza di prescrizioni tassative imposte a tutti i concorrenti, pena la violazione del principio della par condicio” (Consiglio di Stato Sez. IV, 4 ottobre 2018, n. 5698).

Regolarizzazione e integrazione documentale nelle procedure comparative

In particolare, nelle procedure comparative e di massa, caratterizzate dalla presenza di un numero ragguardevole di partecipanti, il soccorso istruttorio, previsto dall’art. 6, comma 1, lettera b), della L. n. 241 del 1990 non può essere invocato, si legge nella sentenza, tutte le volte in cui si configurino in capo al singolo partecipante obblighi di correttezza – specificati mediante il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell’autoresponsabilità – rivenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 Cost., che impongono che quest’ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti.

Con riferimento specificamente ai contributi pubblici, l’orientamento del Consiglio di Stato è consolidato nel ritenere che i requisiti soggettivi dei partecipanti non possano essere modificati con il ricorso al soccorso istruttorio.

Per quanto riguarda la questione della modifica delle quote di partecipazione, la sentenza si richiama ai principi in materia di appalti pubblici, dove si è detto che “la mancanza dei requisiti di partecipazione non è sanabile in sede di soccorso istruttorio attraverso una modificazione delle quote di partecipazione al sub-raggruppamento, trattandosi di vizi inficianti l’offerta nel suo complesso, di cui ciascuno autonomamente sufficiente a invalidare l’offerta medesima” ( Consiglio di Stato Sez. VI, 15 ottobre 2018, n. 5919).

L’inapplicabilità del preavviso di rigetto nelle procedure per la concessione di finanziamenti pubblici

Infine il Consiglio di Stato chiarisce che in una procedura per la concessione  di finanziamenti pubblici, non si applica mai la regola del prevvisoai sensi  dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.

Infatti le disposizioni relative al preavviso di rigetto non si applicano alle procedure concorsuali, disposizione che deve essere riferita a tutti i procedimenti aperti alla partecipazione di una pluralità di soggetti, ossia tutti quei procedimenti nei quali l’instaurazione del contraddittorio con la Pubblica Amministrazione risulti incompatibile con le esigenze di celerità della procedura.

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Un Consorzio veniva escluso da un procedimento amministrativo per la concessione di un finanziamento europeo perché non avrebbe effettuato una dichiarazione prevista (non direttamente dal bando ma) dalla normativa richiamata dal bando.

Il Consorzio, assistito dallo Studio Giurdanella, ha ottenuto dal Consiglio di Giustizia Amministrativa l’annullamento dell’esclusione, dato che tale onere dichiarativo non era previsto in modo chiaro dal bando e non derivava da una norma di legge imperativa, in grado di etero-integrare il bando.

Gli oneri di dichiarazione in un procedimento amministrativo devono essere indicati nel bando in modo chiaro e specifico

La premessa della sentenza è che un onere di comunicazione, ove previsto, non può che essere assolto altrimenti che con la presentazione (e, quindi, nei termini per essa previsti) della domanda di partecipazione alla selezione.

Se tuttavia è facoltà dell’amministrazione regolare gli oneri di dichiarazione un procedimento amministrativo, ma, in ossequio ai principi di certezza e par condicio tra i partecipanti, occorre che ciò sia fatto in termini chiari e specifici.

Conseguentemente, l’esclusione di un partecipante può considerarsi doverosa solo quando le prescrizioni formali inosservate sono indicate nel bando in modo chiaro e non se imprecise o equivoche.

Solo una norma di legge a carattere imperativo può integrare gli oneri dichiarativi previsti dal bando

L’onere dichiarativo che secondo l’Amministrazione era previsto a pena di esclusione si trovava in realtà in un provvedimento amministrativo, i cui estremi erano richiamati dal bando.

Tuttavia ciò non basta, secondo il C.G.A., per dar luogo all’eterointegrazione del bando.

Poiché il bando costituisce la lex specialis della selezione e l’eterointegrazione è possibile solo in relazione a norme di legge di carattere imperativo, il C.G.A. conclude che nel presente caso non vi era un onere dichiarativo, tale da giustificare l’esclusione del partecipante.

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In una procedura per erogazione di fondi europei ai comuni della Campania veniva richiesta, da una clausola del bando e a pena di esclusione,  la presentazione di “copia della deliberazione del Consiglio Comunale” di adesione al Patto dei Sindaci.

Il Comune escluso perché non aveva presentato tale deliberazione faceva ricorso, in particolare perché tale necessità di allegare la delibera citata non trovava riferimento in nessuno dei regolamenti europei, D.P.R., delibere di Giunta Regionale e Decreti di Settore richiamati nel preambolo dell’avviso pubblico.

Il ricorrente infatti richiamava il principio per cui , poiché la tassatività delle ipotesi di esclusione costituisce specificazione dei principi di proporzionalità e del “favor partecipationis”, essa assurge a principio generale ed è quindi possibile la sua applicabilità anche ad una procedura pubblica selettiva di qualsiasi tipo

La limitata valenza della tassatività delle clausole di esclusione nelle procedure di finanziamento, presenza di una comminatoria espressa di esclusione

Il giudici amministrativi rigettano la censura, alla luce della considerazione che le Amministrazioni pubbliche possono ancorare l’esclusione alla violazione di oneri imposti dalla lex specialis, ferma restando la discrezionalità nel fissare requisiti di partecipazione diversi ed ulteriori purché siano ragionevoli, logici, e proporzionali all’oggetto della gara, senza che, al riguardo possa dedursi la violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione e del favor partecipationis del concorrente.

A tale proposito la sentenza cita la giurisprudenza formatasi sugli appalti pubblici, laddove per quanto concerne i richiesti requisiti, è stato più volte rilevato che: “la stazione appaltante può fissare discrezionalmente i requisiti di partecipazione, anche superiori rispetto a quelli previsti dalla legge, purché essi non siano manifestamente irragionevoli, irrazionali, sproporzionati, illogici, nonché lesivi della concorrenza” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14.12.2006 n. 7460; Cons. Stato, sez V,13.12.2005 n. 7081).

Le clausole a pena di esclusione non irragionevoli o sproporzionate

La giurisprudenza consente, prosegue la decisione, che la stazione appaltante determini discrezionalmente i requisiti di partecipazione in relazione alle peculiarità del servizio da espletare, purché non costituiscano un’indebita restrizione all’accesso alla procedura di gara.

Nella fattispecie in esame, la clausola era funzionale ad avere una garanzia dell’adesione al Patto dei sindaci, atto applicativo del Protocollo di Kyoto e destinato alle Amministrazioni locali, garanzia che solo una delibera del Consiglio comunale, potrebbe fornire: non si tratta quindi di clausole irragionevoli e/o sproporzionate, tanto da limitare la possibilità di partecipazione al finanziamento.

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“In pochi secondi, oltre 5.000 comuni avevano già fatto domanda e, nel giro di poche ore, 11.000 avevano fatto lo stesso”, si legge nella nota ufficiale firmata dal Commissario Mariya Gabriel, in carica per la Digital Economy and Society. “Tuttavia, dopo alcune ore, abbiamo dovuto chiudere il portale WiFi4EU in risposta alle informazioni ricevute da una terza parte in merito a un problema tecnico”.

A quanto pare, a seguito di un’indagine approfondita, è emerso che un errore tecnico impediva ai candidati di partecipare a parità di condizioni.

Un nuovo bando per la richiesta dei voucher si svolgerà nell’autunno del 2018 (data ancora sconosciuta).

Unica nota positiva, se proprio la si vuole cogliere, è che i Comuni iscritti risultano ancora registrati sul portale e non dovranno più ricaricare i documenti per richiedere il voucher.

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La Commissione Europea ha pubblicato il bando  per il sostegno a misure di informazione sulla politica di coesione dell’UE. Obiettivo primario della call è fornire sostegno alla produzione e diffusione di informazioni e contenuti relativi alla politica di coesione dell’UE, nel rispetto della completa autonomia editoriale dei beneficiari coinvolti.

Le proposte da candidare dovranno illustrare e valutare il ruolo della politica di coesione nel realizzare le priorità politiche dell’UE e nell’affrontare le sfide attuali e future che impegnano l’UE, gli Stati membri, le regioni e le amministrazioni locali. Più specificamente le proposte dovrebbero riguardare il contributo della politica di coesione al fine di:
– stimolare l’occupazione, la crescita e gli investimenti a livello regionale e nazionale, e migliorare la qualità di vita dei cittadini;
– contribuire alla realizzazione delle priorità dell’UE e degli Stati membri, che comprendono, oltre alla creazione di posti di lavoro e di crescita, anche la tutela dell’ambiente, la gestione dei cambiamenti climatici, la promozione della ricerca e dell’innovazione;
– migliorare la coesione economica, sociale e territoriale nell’UE riducendo le disparità tra i Paesi e le regioni dell’UE;
– aiutare le regioni a gestire correttamente la globalizzazione trovando la propria collocazione nell’economia mondiale;
– rafforzare il progetto europeo.

I progetti dovranno avere una durata di 12 mesi e sono ammesse a partecipare al bando persone giuridiche, stabilite in uno dei Paesi UE, quali:

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In particolare, il tasso di spesa risulta bloccato fra il 5 e il 7% per i fondi di sviluppo regionale Fesr e sociale Fse (contro una media Ue del 9,7 e del 12%)  e tocca addirittura lo 0% per alcuni programmi regionali.

I dati migliori sulla spesa sono dell’Emilia-Romagna, che con il suo 17% è prima in Italia sul Fesr ed è terza per il Fse (20%). Il secondo e terzo posto spettano alla Valle d’Aosta (14%) e alla Toscana (10%) mentre il resto d’Italia tocca al massimo l’8%.

In particolare, il Mezzogiorno è nelle ultime posizioni: uniche eccezioni la Calabria (6%, settima in Italia insiema al Piemonte) e la Puglia (4%, nona con Marche e Provincia autonoma di Trento).

I dati peggiori invece, sono quelli che arrivano da Sicilia, Abruzzo e dalla Provincia autonoma di Bolzano, con percentuali vicine allo zero e dove i ritardi sono legati anche ai ritardi dell’autorità di gestione.

Un vero peccato per l’Italia e in particolare per la Sicilia che, al contrario delle altre regioni europee, non stanno riuscendo a sfruttare le opportunità a loro disposizione per crescere.

Basta guardare ai nostri vicini di casa per renderci conto di quello che si potrebbe ottenere: opere pubbliche, musei, beni ambientali che producono ricchezza, lavoro e che vengono esibiti come risultati concreti ottenuti grazie alla dotazione finanziaria dell’Ue.

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In particolare, a valere sulle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) 2014-2020, il CIPE ha assegnato 40 milioni di euro al Ministero dello Sviluppo economico, per il rifinanziamento dello strumento agevolativo cd. “Autoimpiego” nelle Regioni del Sud, che prevede contributi a favore di piccole iniziative imprenditoriali e, nell’ambito dell’Accordo di programma per il rilancio competitivo dell’area costiera livornese dell’8 maggio 2015, 50 milioni di euro all’Autorità portuale di Livorno, per il finanziamento di quota parte del costo degli interventi relativi alla “Realizzazione della darsena Europa”,

Il CIPE ha, inoltre, assegnato 200 milioni di euro, al Ministero delle Politiche agricole e forestali a valere sulla quota del 30% delle risorse non utilizzate del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e agli investimenti in ricerca (FRI) finalizzata al finanziamento agevolato dei contratti di filiera e di distretto.

Inoltre il CIPE  ha assegnato due miliardi e mezzo di euro per investimenti nella ricerca e nel capitale umano ed un miliardo di euro per i beni culturali.

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Le modifiche alla “Nuova Sabatini” prevedono che i contributi a favore delle PMI che acquistano beni strumentali possano essere concessi anche a fronte di finanziamenti erogati dalle banche e dalle società di leasing a valere su una provvista diversa dall’apposito plafond della CDP. Le banche e le società di leasing che si avvarranno di questa opportunità utilizzando la doppia provvista dovranno informare le aziende clienti che, a loro volta, potranno scegliere la tipologia di finanziamento che presenta le condizioni più favorevoli.

Il decreto del ministro Guidi riduce anche i tempi di concessione dei contributi e introduce elementi di semplificazione delle procedure.

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