Cons. Stato, sez. III, 22 febbraio 2019, n. 1236

Il Consiglio di Stato (n. 1236/2019) si pronuncia sull’ambito di applicabilità del soccorso istruttorio nel procedimento amministrativo, e in particolare nel caso di procedure per la concessione di contributi pubblici.

L’ampiezza del soccorso istruttorio di cui all’art. 6 della l. 241/90

Ai sensi dell’art. 6., comma 1, della legge 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, tra i compiti del responsabile del procedimento rientra adottare “ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali”.

Ma il c.d. soccorso istruttorio qui disciplinato non può portare, come richiesto dall’appellante nel caso sottoposto al Consiglio di Stato, alla possibilità di modificare la documentazione, e in particolare alla modifica soggettiva del raggruppamento o la rinuncia da parte dei componenti del raggruppamento al progetto per il finanziamento regionale.

Con riferimento all’ampiezza del soccorso istruttorio, il Consiglio di Stato richiama la proprio giurisprudenza, che ha chiarito che  “le opportunità di regolarizzazione, chiarimento o integrazione documentale non possono tradursi in occasione di aggiustamento postumo, cioè in un espediente per eludere le conseguenze associate dalla legge o dal bando o per ovviare alle irregolarità non sanabili conseguenti alla negligente inosservanza di prescrizioni tassative imposte a tutti i concorrenti, pena la violazione del principio della par condicio” (Consiglio di Stato Sez. IV, 4 ottobre 2018, n. 5698).

Regolarizzazione e integrazione documentale nelle procedure comparative

In particolare, nelle procedure comparative e di massa, caratterizzate dalla presenza di un numero ragguardevole di partecipanti, il soccorso istruttorio, previsto dall’art. 6, comma 1, lettera b), della L. n. 241 del 1990 non può essere invocato, si legge nella sentenza, tutte le volte in cui si configurino in capo al singolo partecipante obblighi di correttezza – specificati mediante il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell’autoresponsabilità – rivenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 Cost., che impongono che quest’ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti.

Con riferimento specificamente ai contributi pubblici, l’orientamento del Consiglio di Stato è consolidato nel ritenere che i requisiti soggettivi dei partecipanti non possano essere modificati con il ricorso al soccorso istruttorio.

Per quanto riguarda la questione della modifica delle quote di partecipazione, la sentenza si richiama ai principi in materia di appalti pubblici, dove si è detto che “la mancanza dei requisiti di partecipazione non è sanabile in sede di soccorso istruttorio attraverso una modificazione delle quote di partecipazione al sub-raggruppamento, trattandosi di vizi inficianti l’offerta nel suo complesso, di cui ciascuno autonomamente sufficiente a invalidare l’offerta medesima” ( Consiglio di Stato Sez. VI, 15 ottobre 2018, n. 5919).

L’inapplicabilità del preavviso di rigetto nelle procedure per la concessione di finanziamenti pubblici

Infine il Consiglio di Stato chiarisce che in una procedura per la concessione  di finanziamenti pubblici, non si applica mai la regola del prevvisoai sensi  dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.

Infatti le disposizioni relative al preavviso di rigetto non si applicano alle procedure concorsuali, disposizione che deve essere riferita a tutti i procedimenti aperti alla partecipazione di una pluralità di soggetti, ossia tutti quei procedimenti nei quali l’instaurazione del contraddittorio con la Pubblica Amministrazione risulti incompatibile con le esigenze di celerità della procedura.

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In una procedura per erogazione di fondi europei ai comuni della Campania veniva richiesta, da una clausola del bando e a pena di esclusione,  la presentazione di “copia della deliberazione del Consiglio Comunale” di adesione al Patto dei Sindaci.

Il Comune escluso perché non aveva presentato tale deliberazione faceva ricorso, in particolare perché tale necessità di allegare la delibera citata non trovava riferimento in nessuno dei regolamenti europei, D.P.R., delibere di Giunta Regionale e Decreti di Settore richiamati nel preambolo dell’avviso pubblico.

Il ricorrente infatti richiamava il principio per cui , poiché la tassatività delle ipotesi di esclusione costituisce specificazione dei principi di proporzionalità e del “favor partecipationis”, essa assurge a principio generale ed è quindi possibile la sua applicabilità anche ad una procedura pubblica selettiva di qualsiasi tipo

La limitata valenza della tassatività delle clausole di esclusione nelle procedure di finanziamento, presenza di una comminatoria espressa di esclusione

Il giudici amministrativi rigettano la censura, alla luce della considerazione che le Amministrazioni pubbliche possono ancorare l’esclusione alla violazione di oneri imposti dalla lex specialis, ferma restando la discrezionalità nel fissare requisiti di partecipazione diversi ed ulteriori purché siano ragionevoli, logici, e proporzionali all’oggetto della gara, senza che, al riguardo possa dedursi la violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione e del favor partecipationis del concorrente.

A tale proposito la sentenza cita la giurisprudenza formatasi sugli appalti pubblici, laddove per quanto concerne i richiesti requisiti, è stato più volte rilevato che: “la stazione appaltante può fissare discrezionalmente i requisiti di partecipazione, anche superiori rispetto a quelli previsti dalla legge, purché essi non siano manifestamente irragionevoli, irrazionali, sproporzionati, illogici, nonché lesivi della concorrenza” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14.12.2006 n. 7460; Cons. Stato, sez V,13.12.2005 n. 7081).

Le clausole a pena di esclusione non irragionevoli o sproporzionate

La giurisprudenza consente, prosegue la decisione, che la stazione appaltante determini discrezionalmente i requisiti di partecipazione in relazione alle peculiarità del servizio da espletare, purché non costituiscano un’indebita restrizione all’accesso alla procedura di gara.

Nella fattispecie in esame, la clausola era funzionale ad avere una garanzia dell’adesione al Patto dei sindaci, atto applicativo del Protocollo di Kyoto e destinato alle Amministrazioni locali, garanzia che solo una delibera del Consiglio comunale, potrebbe fornire: non si tratta quindi di clausole irragionevoli e/o sproporzionate, tanto da limitare la possibilità di partecipazione al finanziamento.

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Ogni anno, la Commissione adotta un programma di lavoro nel quale vengono elencate le azioni che prevede di realizzare nell’anno successivo. Questo programma, ha lo scopo di informare i cittadini e i colegislatori degli impegni politici in termini di presentazione di nuove iniziative, ritiro di proposte in sospeso e riesame della normativa europea vigente.

La stesura del programma di lavoro 2019 della Commissione è stata arricchita quest’anno con le consultazioni fatte sia con il Parlamento europeo che con il Consiglio, nel contesto dell’accordo interistituzionale “Legiferare meglio” e dell’Accordo Quadro sulle relazioni tra Parlamento e Commissione.

Nel sottolineare il fatto che il 2019 sarà un anno incerto dovuto alle elezioni del Parlamento europeo che si terranno nel maggio prossimo e alla fine del mandato dell’attuale Commissione che avverrà a ottobre, la Commissione europea ha messo in particolare evidenza la necessità di portare a termine le iniziative legislative già in corso nonché di adottare nuove misure che tengano conto di una futura Europa a 27.

Alla luce di quanto detto sopra, il programma di lavoro 2019 prevede soltanto 15 nuove iniziative e 10 valutazioni REFIT finalizzate a rivedere la normativa esistente e garantire che sia ancora adeguata al suo scopo.

Nell’ottica di garantire risultati concreti, inoltre, il programma elenca 45 proposte prioritarie in sospeso nell’ambito della dichiarazione comune sulle priorità legislative di cui la Commissione europea sollecita l’adozione al Parlamento europeo e al Consiglio prima delle prossime elezioni europee.

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Il testo, con il nome di “Orientamenti in materia di appalti pubblici per professionisti su come evitare gli errori più comuni nei progetti finanziati dai Fondi strutturali e d’investimento europei”, ha lo scopo di suggerire le migliori pratiche in materia di appalti pubblici relativamente ai progetti finanziati da fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) e oltre.

Si tratta di una guida all’applicazione delle direttive appalti del 2014 per la gestione dei 5 Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE), ovvero del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), del Fondo sociale europeo (FSE), del Fondo sociale europeo (FSE), del Fondo di coesione (FC), del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), e infine del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Non si tratta di un testo a carattere vincolante, ma di una guida sulle procedure da seguire in caso di progetti finanziati da fondi comunitari, contenente raccomandazioni sia generali che specifiche, con una serie di “suggerimenti” allo scopo di evitare la commissione degli errori più comuni nella gestione dei fondi.

La guida riguarda tutte le fasi di una procedura di appalto regolata dal diritto europeo, dalla preparazione all’esecuzione, e chiarisce quale deve essere la concreta applicazione delle direttive appalti del 2014 e della giurisprudenza della Corte di Giustizia.

Le fasi oggetto delle indicazioni della Commissione sono:
* Preparazione e pianificazione
* Pubblicazione e trasparenza
* Presentazione e selezione delle offerte
* Valutazione delle offerte e aggiudicazione
* Implementazione del contratto

In particolare la Commissione si concentra su tutte le circostanze che statisticamente possono ostacolare la corretta gestione di un fondo europeo, come l’inesistenza di offerte, le offerte abnormemente basse o le specificazioni tecniche con valenza escludente. Oggetto di particolare attenzione sono le pratiche di consultazione preliminari di mercato, che da un lato sono essenziali per l’ottimale preparazione della procedure, dall’altro possono distorcere la concorrenza.

Tra i vari aspetti interessanti viene sottolineata la necessità di distinguere i criteri di ammissione (chi deve essere escluso?) da quelli di selezione (chi è capace di eseguire il contratto?) e da quelli premiali (quale offerta porterà ai maggiori risultati?).

In allegato il testo integrale della Guida.

Guida al Public Procurement europeo – Italiano

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“In pochi secondi, oltre 5.000 comuni avevano già fatto domanda e, nel giro di poche ore, 11.000 avevano fatto lo stesso”, si legge nella nota ufficiale firmata dal Commissario Mariya Gabriel, in carica per la Digital Economy and Society. “Tuttavia, dopo alcune ore, abbiamo dovuto chiudere il portale WiFi4EU in risposta alle informazioni ricevute da una terza parte in merito a un problema tecnico”.

A quanto pare, a seguito di un’indagine approfondita, è emerso che un errore tecnico impediva ai candidati di partecipare a parità di condizioni.

Un nuovo bando per la richiesta dei voucher si svolgerà nell’autunno del 2018 (data ancora sconosciuta).

Unica nota positiva, se proprio la si vuole cogliere, è che i Comuni iscritti risultano ancora registrati sul portale e non dovranno più ricaricare i documenti per richiedere il voucher.

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La Commissione Europea ha pubblicato il bando  per il sostegno a misure di informazione sulla politica di coesione dell’UE. Obiettivo primario della call è fornire sostegno alla produzione e diffusione di informazioni e contenuti relativi alla politica di coesione dell’UE, nel rispetto della completa autonomia editoriale dei beneficiari coinvolti.

Le proposte da candidare dovranno illustrare e valutare il ruolo della politica di coesione nel realizzare le priorità politiche dell’UE e nell’affrontare le sfide attuali e future che impegnano l’UE, gli Stati membri, le regioni e le amministrazioni locali. Più specificamente le proposte dovrebbero riguardare il contributo della politica di coesione al fine di:
– stimolare l’occupazione, la crescita e gli investimenti a livello regionale e nazionale, e migliorare la qualità di vita dei cittadini;
– contribuire alla realizzazione delle priorità dell’UE e degli Stati membri, che comprendono, oltre alla creazione di posti di lavoro e di crescita, anche la tutela dell’ambiente, la gestione dei cambiamenti climatici, la promozione della ricerca e dell’innovazione;
– migliorare la coesione economica, sociale e territoriale nell’UE riducendo le disparità tra i Paesi e le regioni dell’UE;
– aiutare le regioni a gestire correttamente la globalizzazione trovando la propria collocazione nell’economia mondiale;
– rafforzare il progetto europeo.

I progetti dovranno avere una durata di 12 mesi e sono ammesse a partecipare al bando persone giuridiche, stabilite in uno dei Paesi UE, quali:

L'articolo Finanziamenti Europei: Bando sul “Sostegno a misure di informazione relative alla politica di coesione dell’UE” proviene da Giurdanella.it.

In particolare, il tasso di spesa risulta bloccato fra il 5 e il 7% per i fondi di sviluppo regionale Fesr e sociale Fse (contro una media Ue del 9,7 e del 12%)  e tocca addirittura lo 0% per alcuni programmi regionali.

I dati migliori sulla spesa sono dell’Emilia-Romagna, che con il suo 17% è prima in Italia sul Fesr ed è terza per il Fse (20%). Il secondo e terzo posto spettano alla Valle d’Aosta (14%) e alla Toscana (10%) mentre il resto d’Italia tocca al massimo l’8%.

In particolare, il Mezzogiorno è nelle ultime posizioni: uniche eccezioni la Calabria (6%, settima in Italia insiema al Piemonte) e la Puglia (4%, nona con Marche e Provincia autonoma di Trento).

I dati peggiori invece, sono quelli che arrivano da Sicilia, Abruzzo e dalla Provincia autonoma di Bolzano, con percentuali vicine allo zero e dove i ritardi sono legati anche ai ritardi dell’autorità di gestione.

Un vero peccato per l’Italia e in particolare per la Sicilia che, al contrario delle altre regioni europee, non stanno riuscendo a sfruttare le opportunità a loro disposizione per crescere.

Basta guardare ai nostri vicini di casa per renderci conto di quello che si potrebbe ottenere: opere pubbliche, musei, beni ambientali che producono ricchezza, lavoro e che vengono esibiti come risultati concreti ottenuti grazie alla dotazione finanziaria dell’Ue.

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Lo ha stabilito la Corte dei Conti, Prima Sezione Centrale d’Appello, con la sentenza n. 100 del 7 marzo 2018.

Nel caso di specie la documentazione riguardante l’esecuzione dei lavori – finanziati dl programma di sviluppo rurale (PSR) LAZIO 2007/2013 – dava per realizzati lavori che in realtà non lo erano stati. La responsabilità per i lavori mai effettuati, che avevano causato la revoca del finanziamento, è stata individuata nei confronti del responsabile della Società di costruzioni, del Direttore dei Lavori, del Responsabile unico del procedimento (RUP) e anche Capo del Servizio Tecnico.

I giudici contabili hanno affermato l’assoluta irrilevanza del fatto che il progetto sia stato realizzato solo parzialmente o mediante l’applicazione di variazioni del tutto immotivate o arbitrarie al fine di evitare la revoca del finanziamento.

Nel caso di specie tali difformità fra quanto realizzato e quanto progettato venivano in rilievo prevalentemente sulla base della relazione illustrativa del perito incaricato: si evinceva, infatti, che, erano rinvenibili differenze sia su tutti gli interventi eseguiti sia su alcune voci da computo, impossibili da verificare, per via del tempo trascorso. Inoltre, non era stata effettuata alcuna opera di manutenzione ordinaria delle opere in legno già realizzate né era stata eseguita alcuna perizia variante, elemento quest’ultimo obbligatorio, in quanto avrebbe legittimato il Comune a riapprovare il progetto, “qualora fossero intervenute modifiche apportate in sede istruttoria”, come espressamente previsto nel provvedimento di concessione del finanziamento.

Così la Corte dei Conti: “Tutto il quadro normativo di sistema degli aiuti finanziari, statali, regionali o comunitari, postula l’esecuzione perfetta e fedele del programma, secondo modalità e tempi prestabiliti e che anche l’omissione di una minima parte di esso, come l’esecuzione parziale o scorretta dei lavori o del progetto in genere, è indice critico di cattiva gestione del denaro pubblico concesso e postula la sua integrale restituzione, a prescindere dallo stato di avanzamento dei lavori o del progetto, oltre al risarcimento del danno pubblico provocato”.

Si riporta il testo della sentenza.

Sent. n.100/2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DEI CONTI

Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello
Composta dai sig.ri Magistrati:
dott. Enzo ROTOLO Presidente
dott.ssa Emma ROSATI Consigliere relatore
dott. Antonio CIARAMELLA Consigliere
dott.ssa Fernanda FRAIOLI Consigliere
dott.ssa Giuseppina MIGNEMI I Referendario

Ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nei giudizi di appello in materia di responsabilità iscritti ai nn. 49029 e 49048 del registro di Segreteria, proposti, rispettivamente, 1) dal sig. Benedetto PANZINI, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello TORNITORE e Franca FEMIANO, elettivamente domiciliato in Roma, Corso Trieste, n. 155; 2) dal sig. Giuseppe FRANCAZI, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo DI SOTTO, elettivamente domiciliato in Roma, Via tagliamento, n. 76, presso l’avv. Giuseppe NACCARATO, AVVERSO la sentenza n.852/2014, depositata il 4 dicembre 2014, della Sezione Giurisdizionale per la Regione LAZIO. Uditi, nella Pubblica Udienza del 3 ottobre 2017, il relatore Consigliere dott.ssa Emma ROSATI nonchè gli avvocati Franca FEMIANO, per l’appellante PANZINI e Massimo DI SOTTO, per l’appellante FRANCAZI; udito altresì il rappresentante della Procura Generale, nella persona del VPG, dott. Francesco LOMBARDO. Visti tutti gli atti introduttivi, le memorie e gli altri atti e documenti di causa.
Ritenuto in FATTO
Con la sentenza impugnata, in parziale accoglimento della domanda attorea, è stato dichiarato il difetto di giurisdizione nei riguardi del convenuto IAQUONE Alessandro, in proprio e nella qualità di titolare della EUR Costruzioni srl e sono stati condannati i signori PANZINI Benedetto e FRANCAZI Giuseppe, nelle rispettive qualità di R.U.P. e di Direttore dei Lavori, al pagamento delle somme di euro 10.000,00 il primo e di euro 20.000,00 il secondo, da versare per 2/5 al Comune di TERELLE (FROSINONE) e per 3/5 all’ERARIO (M.E.F.), in relazione alla seguente vicenda di danno. Il Comune di TERELLE (FR) aveva partecipato ad un programma di sviluppo rurale (PSR) LAZIO 2007/2013, misura 227, proponendo un progetto di realizzazione e ripristino funzionale di aree destinate ad uso turistico e ricreativo nonché culturale-didattico – Azione 1 – ripristino, arredo e valorizzazione del sistema sentieristico ed aree limitrofe di servizio del plesso ecoturistico “Le Casermette-ex stazione forestale”. La Regione ammetteva a finanziamento il progetto, stabilendo un contributo complessivo di euro 77.015,88, da sommare ai fondi comunali di euro 17.626,54, acquisiti direttamente dal Comune di TERELLE mediante un mutuo acceso presso la C.DD.PP. A seguito della gara esperita dal Comune, risultava aggiudicataria la Società EUR Costruzioni srl di Alessandro IAQUONE, che offriva un ribasso del 32,05%, per cui la somma da corrispondere come contributo ammontava a complessivi euro 55.354,34. Il certificato di ultimazione dei lavori (i quali avrebbero dovuto concludersi il 23 aprile 2011), privo di data, veniva allegato alla nota n. 127 del 23 gennaio 2012 del Comune di TERELLE, sottoscritto dagli attuali appellanti e dall’appaltatore. La Regione LAZIO per il tramite dei propri funzionari aveva effettuato alcuni sopralluoghi alle date del 2 e 30 maggio 2013, rilevando che lo stato dei luoghi appariva modificato nel tentativo di realizzare tardivamente le opere che si dovevano fare e dà espressamente conto, descrivendole, di tutte le difformità rilevate: 1) il sentiero era stato ripristinato per 2064 metri e non per 6150; 2) la staccionata era stata realizzata per 908 metri, di cui 484 conformi al progetto e 389 non conformi, a fronte della previsione di una staccionata di 1984,092 metri; 3) la palizzata in legno era stata realizzata per 21 metri funzionali, conformi al progetto e 535 metri non conformi, a fronte dei 780 metri previsti in progetto; 4) erano state collocate n. 7 panchine (di cui 4 previste in progetto, 2 non conformi e 1 non prevista in progetto) e inoltre n. 12 tavoli (di cui 2 non conformi al progetto) e n. 6 pannelli informativi (di cui 1 fuori progetto). La Regione a questo punto emetteva un certificato di verifica finale, riconoscente la sola somma di euro 7.924,40, quale contributo finale da erogare, che era controfirmato dal Sindaco di TERELLE, in data 4 giugno 2013. La Procura regionale quindi esercitava l’azione di responsabilità, in quanto la documentazione riguardante l’esecuzione dei lavori (ed in particolare il libretto delle misure, il registro della contabilità, gli stati di avanzamento dei lavori e le relative determinazioni di pagamento) dava per realizzati lavori che in realtà non lo erano stati. La responsabilità per i lavori mai effettuati è stata individuata nei confronti del responsabile della Società di costruzioni (IAQUONE, nei confronti del quale è stato, però, dichiarato il difetto di giurisdizione), del Direttore dei Lavori (FRANCAZI, che aveva attestato in modo contrario al vero che il lavori erano stati effettuati e finiti), del Responsabile unico del procedimento (RUP) anche Capo del Servizio Tecnico (PANZINI, il quale aveva omesso ogni controllo e aveva approvato la documentazione, consentendo il pagamento). Come già rappresentato, la Sezione giudicante territoriale ha solo parzialmente accolto la domanda attorea, riducendo il danno richiesto, che, complessivamente, ammontava, in origine, a euro 53.243,00. Sia Benedetto PANZINI che Giuseppe FRANCAZI hanno proposto rituali appelli avverso la sentenza di condanna, deducendo: 1) APPELLO PANZINI, in via preliminare, a) sospensione del giudizio ex art. 295 cpc per pregiudizialità del procedimento amministrativo. Carenza di motivazione. Motivazione perplessa e contraddittoria. Insussistenza delle prove. Travisamento dei fatti; nel merito, b) erroneità del giudizio di illegittimità della condotta tenuta dall’appellante e dell’apporto causale nella vicenda de qua. Errore nell’attribuzione della colpa grave, in quanto inesistente; c) errore nella determinazione della misura del danno e della quota a lui addebitata. 2) APPELLO FRANCAZI: a) erroneità della sentenza laddove ritiene che il DL avrebbe introdotto modifiche esecutive al progetto finanziato; b) errata e falsa applicazione degli artt. 2697 e 2700 c.c., 115 e 116 c.p.c., carenza ovvero erronea motivazione; c) errate decurtazioni del contributo ed errata quantificazione del danno. Carenza di motivazione, violazione e falsa applicazione art. 30 Reg. UE n. 65/2011; d) assenza di colpa grave; e) erronea mancata sospensione del giudizio di primo grado, quando l’efficacia del provvedimento regionale di riduzione del finanziamento è tuttora sospesa. L’Ufficio di Procura Generale, nelle conclusioni scritte del 14 aprile 2016, ha chiesto il rigetto degli appelli, per infondatezza. Con due successive Ordinanze di questa Sezione d’appello, n. 090/2016 dell’11 ottobre 2016 e n. 046/2017 del 9 marzo 2017, sono state disposte una serie di acquisizioni documentali e precisamente: le documentazioni giustificative attestanti l’ammissione al contributo, il quantum esatto del contributo medesimo concesso nonchè i pagamenti effettivamente liquidati per il progetto, il Verbale di verifica dei funzionari regionali dopo i sopralluoghi del 2 e del 30 maggio 2013, l’eventuale esito del procedimento civile in corso innanzi all’AGO, per la revoca del finanziamento, a seguito della dichiarata inammissibilità da parte del TAR LAZIO, Sezione prima-ter, per difetto di giurisdizione (sentenza del 14 luglio 2015, n. 14150/2014 REG. RIC.) oltre ad una puntuale Relazione illustrativa sull’esito del progetto de quo.
Le citate Ordinanze sono state eseguite con la trasmissione ad opera del Comune di TERELLE delle note del 9 gennaio 2017, 6 marzo 2017 e 18 maggio 2017; con l’ultima nota citata è stata trasmessa la richiesta Relazione illustrativa con la verifica della rispondenza tra le opere realizzate ed il progetto assentito, redatta dal Tecnico incaricato dal Comune di TERELLE, Geom. Dott. Gabriele DI PASSIO. Con memoria del 13.9.2017, l’appellante PANZINI ha ribadito, in via preliminare, la richiesta di sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 295 cpc, per pendenza del giudizio civile e, nel merito, la sua assoluzione per carenza di nesso causale e/o di colpa grave. In subordine, egli ha chiesto la riduzione dell’addebito, in relazione al suo effettivo apporto causale, con declaratoria di sussidiarietà della sua posizione. All’odierna Udienza Pubblica, l’avv. FEMIANO, per l’appellante PANZINI, ha sottolineato preliminarmente la singolarità del fatto che siano stati riscontrati i lavori effettuati, alla distanza di sei anni da parte del Tecnico incaricato e non lo siano stati, invece, alla distanza di soli due anni dai Tecnici della Regione; quindi ha evidenziato la professionalità del PANZINI ed il fatto che egli abbia svolto egregiamente il proprio lavoro, pur non avendo le capacità tecniche per controllare i lavori; egli si limitò a firmare i SAL, ritenendo che le opere fossero state eseguite e, quindi, a portare avanti la contabilità dei lavori fatti; ha sostenuto l’assenza di nesso causale e di colpa grave; ha, infine, rammentato che vi sia ancora un giudizio pendente innanzi al G.O. e che la stessa Regione non si sia presentata per deferire giuramento; ha chiesto l’accoglimento dell’appello. L’avv. DI SOTTO, per l’appellante FRANCAZI, ha evidenziato che se l’errore è la mancanza della perizia di variante essa, invece, era sussistente agli atti, attese le variazioni intervenute in relazione alla tipologia delle opere, ai materiali e anche alla diversa ubicazione di alcuni interventi; ha citato, in proposito, la delibera di Giunta del 13.8.2010; ha sottolineato lo stato di calamità che colpì la zona interessata dalle opere e la distruzione della zona montagnosa di monte Cairo; ha poi rammentato che la Regione aveva utilizzato le penali per le difformità alle opere e che, comunque, ci sia, in atto, la pendenza di un procedimento penale; infine, ha sostenuto che la sentenza si basi su una ammissione di responsabilità che non si rinviene nelle carte; ha chiesto l’accoglimento dell’appello. Il P.M. d’udienza ha confermato che dalle risultanze emergono difformità con il progetto approvato e che la perizia di variante non risulta in atti, a meno che il perito non dichiari il falso; se la Regione ha dato il proprio finanziamento, il progetto deve corrispondere in tutti i suoi aspetti a quello approvato. I due appellanti sono entrambi responsabili, per la funzione da essi svolta nella vicenda e la sentenza deve essere conclusivamente confermata.
Considerato in DIRITTO
Gli appelli all’esame non meritano accoglimento per infondatezza.
1. Preliminarmente va rigettata l’eccezione di sospensione del giudizio de quo per doppia pendenza del procedimento penale e di quello civile di revoca dei finanziamenti, riprodotta in questo grado d’appello dall’appellante PANZINI e ribadita nella sua memoria del 13.9.2017. L’eccezione non ha pregio. In proposito, il Collegio non ritiene di dover spendere troppe parole, attesa la sussistenza di un granitico orientamento giurisprudenziale, che pòstula una totale autonomia di giudizio fra le diverse giurisdizioni e considerato altresì le diverse finalità cui le rispettive giurisdizioni sono tese, che individuano ambiti del tutto indipendenti fra loro, che possono coesistere senza l’evenienza di alcuna duplicazione di giudizio, aventi contesti cognitivi del tutto differenti e diversi petitum sostanziali, che non possono in alcun modo rilevare ai fini de quibus. In questo ambito amministrativo-contabile, per quello che qui rileva, si verte sulla responsabilità originante dall’aver commesso un danno erariale, comportante pregiudizio economico alle finanze pubbliche. Finalità quest’ultima totalmente assente negli altri ambiti giurisdizionali. Tanto premesso, a prescindere dall’esito positivo o negativo dei due giudizi pendenti presso altre giurisdizioni, che non rileva, né potrebbe rilevare in questa sede giuscontabile, qui si verte in tema di risarcimento di un danno pubblico, commesso da dipendenti pubblici per l’illecito utilizzo di denaro pubblico, conferito per l’attuazione di un progetto (misura 227 del Piano di sviluppo rurale 2007-2013), che prevedeva la ripartizione del finanziamento tra fondi statali (quota del 56%) e fondi comunitari (quota del 44%) attuato con il Bando DGR 879 del 28 novembre 2008, a cui aveva partecipato il Comune di TERELLE (FR) per il progetto denominato “Ripristino arredo e valorizzazione del sistema sentieristico ed aree limitrofe di servizio al plesso eco-turistico LE CASERMETTE, ex Rifugio Forestale”.
2. Nel merito, va premesso, da un punto di vista generale che, in tema di aiuti finanziari, con fondi di natura statale, regionale o comunitaria, qualsiasi violazione delle clausole contenute nell’atto di progetto approvato costituisce – sul piano amministrativo – causa di revoca delle agevolazioni concesse e sul piano erariale, che qui rileva, causa di risarcimento del danno pubblico che ne consegue. Inoltre, ancora da un punto di vista generale, la realizzazione parziale dei progetti come anche la sua variazione non assentita (e quindi arbitraria) non può essere presa in alcuna seria considerazione, atteso che tutto il quadro normativo di sistema degli aiuti finanziari, statali, regionali o comunitari, pòstula l’esecuzione perfetta e fedele del programma, secondo modalità e tempi prestabiliti e che anche l’omissione di una minima parte di esso, come l’esecuzione parziale o scorretta dei lavori o del progetto in genere, è indice critico di cattiva gestione del denaro pubblico concesso e postula la sua integrale restituzione, a prescindere dallo stato di avanzamento dei lavori o del progetto, oltre al risarcimento del danno pubblico provocato. Tanto premesso e richiamati gli atti e le documentazioni di causa, soprattutto le acquisizioni probatorie a seguito delle due emanate Ordinanze istruttorie di questa stessa sezione giudicante d’appello (n.090/2016 e n. 046/2017), già citate nella parte in fatto, risultano, nel caso che qui ci occupa, evidenti difformità fra il realizzato ed il progettato; molto sinteticamente, risulta dalla Relazione illustrativa del perito incaricato (adottata sulla base di un’indagine diretta del sito, compiuta alla distanza di circa sei anni dalla data di ultimazione dei lavori – 30.12.2011 – nonché sulla base degli atti documentali disponibili) l’emersione di varie difformità rispetto alle originarie progettazioni assentite ed approvate, in relazione a tutti gli interventi nonché di alcune voci da computo, impossibili da verificare, per via del tempo trascorso (n. due voci: punto 2) e 10) della Relazione illustrativa). Risulta, inoltre, confermata l’inesistenza di una perizia di variante nonchè la mancata manutenzione ordinaria delle opere lignee eseguite, che ha comportato un inevitabile degrado delle stesse. Il Collegio, in proposito, rammenta che nel provvedimento di concessione del contributo era statuito espressamente l’obbligo del Comune di riapprovare il progetto qualora fossero “intervenute modifiche apportate in sede istruttotria” attraverso la redazione di una PERIZIA DI VARIANTE. Detta circostanza non risulta agli atti di causa; in proposito, il perito DI PASSIO ha considerato che essendo stata disattesa la redazione di una perizia di variante sono stati prodotti “ingenti danni economici all’impresa esecutrice delle opere oltre ad una insufficiente gestione dei lavori – tale perizia andava redatta prima dell’appalto dei lavori”; la mancata stesura della perizia di variante, alla luce delle modifiche apportate dalla Direzione dei Lavori in fase di esecuzione delle opere de quibus (modifiche peraltro, confermate all’odierna pubblica udienza dall’avv. DI SOTTO, quanto alla diversa tipologia delle opere e dei materiali utilizzati e della diversa ubicazione di alcune opere), appare del tutto inammissibile e foriera di danno erariale; in proposito, nella odierna P.U., lo stesso avvocato DI SOTTO ha fatto riferimento ad una delibera di Giunta Comunale, n. 62 del 13.8.2010, che, tuttavia, è del tutto inconferente, riguardante questa l’approvazione del provvedimento di concessione, elaborati progettuali e quadro economico: si tratta evidentemente di un atto che nulla ha a che fare con una perizia di variante, la quale ultima, come esattamente ha rilevato il perito tecnico geom. dott. DI PASSIO, andava redatta prima dell’appalto dei lavori. Risulta inoltre acclarato dallo stesso perito DI PASSIO che, comunque, in data 31 gennaio 2012 la Direzione dei Lavori redigeva lo stato finale dei lavori, con allegata una perizia di assestamento finale, depositata al Comune di TERELLE in data 13.2.2012 e assunta al n. 253 di protocollo, approvata con Determinazione dell’U.T.C. in data 30.3.2012, n. 51. L’atto citato – che tuttavia è anch’esso assai diverso da una perizia di variante ed è assolutamente postumo – si limitava a riportare contabilmente l’esecuzione dei lavori, per un importo di euro 76.161,48, che – detratto il ribasso d’asta del 32,05%, da applicarsi all’importo dei lavori, al netto degli oneri per la sicurezza, ammontanti ad euro 3.046,46, – conferma il totale dei lavori eseguiti, e quindi liquidabili, in euro 52.728,12; tuttavia, come risulta esattamente dalla Relazione illustrativa del perito DI PASSIO, a detta determinazione non risulta allegata sufficiente documentazione tecnica che individui e posizioni i lavori. Ritiene il Collegio, rebus sic stantibus, che emerga per tabulas da tutte le documentazioni acquisite agli atti di causa la sussistenza nella fattispecie di tutti gli elementi della responsabilità amministrativo-contabile e cioè il danno, la grave scriteriatezza avuta nella gestione del progetto de quo ed il nesso di causalità; senz’altro, la responsabilità va ripartita sulle persone del Direttore dei lavori e del responsabile dell’ufficio tecnico del Comune di TERELLE, che, ciascuno per la propria competenza, hanno recato pregiudizio erariale alle casse del Comune di TERELLE stesso, venendo meno ai propri obblighi di servizio, che gli imponevano particolare attenzione e avvedutezza nell’utilizzo del denaro pubblico erogato, ‘dedicato’ al raggiungimento dei fini pubblici voluti dal progetto, il quale ultimo andava puntualmente rispettato in tutte le sue clausole, pena – come già rappresentato – la totale restituzione del beneficio e il risarcimento del danno. I due responsabili dell’attuazione progettuale de qua, PANZINI e FRANCAZI, hanno agito con colpa grave, in quanto – ciascuno per le proprie competenze – hanno dato causa ad un pregiudizio finanziario pubblico, evitabile con la diligenza che si richiede a dipendenti della pubblica amministrazione locale, rivestenti qualifiche professionali di notevole livello e responsabili di settori caratterizzati da delicate competenze, aventi riflessi finanziari sul bilancio dell’Ente Locale. La sentenza qui impugnata ha esattamente – e con ragionamento pienamente condivisibile – individuato il nesso causale tra il comportamento dei prefati ed il danno erariale de quo nonché gli elementi caratterizzanti la colpa grave dei medesimi nell’espletamento dei compiti ad essi rispettivamente affidati, che questo Collegio intende richiamare e confermare espressamente, sul punto, le argomentazioni della sentenza stessa, alle pagine 31, 32, 33 e 34, in quanto sono di esatto rigore giuridico e non meritano censura di sorta; il richiamo operato, evidentemente, è solo rafforzativo (se ve ne fosse bisogno) del fatto che nulla in atti consente di evidenziare eventuali esimenti di sorta, neppure la ‘tanto menzionata’ “avversità degli eventi climatici”, addotta quasi ‘provocatoriamente’ dai difensori di parte, onde rappresentare l’evenienza di un successivo degrado dei lavori, da fattori climatici ostili, non prevedibili. Ebbene, le zone d’intervento del progetto de quo erano notoriamente caratterizzate da difficoltà climatiche, atteso che si trattava di zone montagnose ed impervie, per cui – a maggior ragione – il Direttore dei lavori ed il responsabile dell’Ufficio tecnico avrebbero dovuto porre in essere, ciascuno per la propria competenza, tutte quelle azioni positive, necessarie e richieste per tutelare adeguatamente lo stato dei luoghi, oggetto di lavori, dalle eventuali (e prevedibili) avversità atmosferiche; ma non risulta in atti che fecero alcunchè per mettere in sicurezza detto stato dei luoghi e per consentire il corretto mantenimento dei lavori effettuati, che infatti apparvero, già alla distanza di pochi anni, deteriorati. Ciò caratterizza di particolare scriteriatezza la loro condotta, attesa la diretta responsabilità che i due appellanti avevano nella progettazione ed attuazione dei lavori de quibus per il ruolo da essi rivestito nel Comune di TERELLE; il Direttore dei Lavori ha certamente una responsabilità maggiore, in quanto omise gravemente atti del suo ufficio, di cui aveva specifico obbligo giuridico contrattuale e che doveva eseguire puntualmente (a mero titolo esemplificativo, la redazione di Perizia di variante, prima dell’appalto dei lavori); il Responsabile dell’Ufficio tecnico e RUP (sia pure di fatto, non rileva) – pur privo di competenze tecniche, ma, comunque, addetto ad un settore tecnico, la cui relativa ignoranza non ammette scusanti – omise i puntuali controlli sullo stato di fatto, limitandosi a verifiche parziali, insufficienti e ad autorizzare i pagamenti dei SAL, confidando sulla ‘virtuale’ (non provata) effettuazione di tutti i lavori autorizzati, secondo regola d’arte; appare, perciò, particolarmente pretestuoso che quest’ultimo pretenda ora una ‘derubricazione’ della sua responsabilità, da principale a sussidiaria. Conclusivamente, gli appelli all’esame devono essere respinti in quanto infondati; alla conferma della condanna di prime cure, nella stessa ripartizione concausale, consegue la soccombenza alle spese di giudizio, che, per questo grado, si liquidano come da dispositivo. Ferme e comunque dovute le spese del primo grado di giudizio.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dei Conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello, definitivamente pronunciando, ogni contraria istanza ed eccezione reiette,
RIGETTA gli appelli epìgrafati (n. 49029 e n. 49048) e, per l’affetto, conferma l’impugnata sentenza.
LIQUIDA le spese di giudizio, in parti uguali fra gli appellanti, nella somma totale di euro 224,00 (duecentoventiquattro/00).
Ferme e comunque dovute le spese di giudizio del primo grado.
Sulle somme di condanna – comprensive di rivalutazione monetaria – sono altresì dovuti gli interessi legali dalla data di pubblicazione della presente sentenza e fino al soddisfo.
Manda alla Segreteria per il seguito di competenza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 3 ottobre 2017.

Il Consigliere estensore                                                                                             Il Presidente
(F.to dott.ssa Emma ROSATI)                                                                              (F.to dott. Enzo ROTOLO)

Depositata in Segreteria il 07/03/2018
(IL DIRIGENTE)
F.to Daniela D’Amaro

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Il FAMI, “Fondo Asilo Migrazione e Integrazione“, è stato istituito dal Regolamento UE n. 516/2014 (qui il PDF), con l’obiettivo di favorire una gestione integrata dei flussi migratori, intervenendo su tutti gli aspetti, dall’asilo, all’integrazione, al rimpatrio.

Il Regolamento evidenzia come “una componente essenziale della politica di asilo dell’Unione risiede nei partenariati e nella cooperazione con i paesi terzi per una gestione adeguata degli afflussi di richiedenti asilo o altre forme di protezione internazionale”.

Si osserva, in particolare, che gli Stati membri dovranno stabilire “strategie per l’organizzazione della migrazione legale che migliorino le loro capacità di sviluppare, attuare, monitorare e valutare in generale tutte le strategie, le politiche e le misure in materia di immigrazione e integrazione dei cittadini di paesi terzi, compresi gli strumenti giuridici dell’Unione. Il Fondo dovrebbe anche sostenere lo scambio di informazioni, le migliori prassi e la coo­perazione tra i vari servizi amministrativi e con altri Stati membri”.

Il FAMI ha ora pubblicato un bando da 4,5 milioni di euro, con lo scopo di finanziare progetti per campagne di informazione e sensibilizzazione sui rischi della migrazione illegale (questo l’oggetto: “Invito a presentare proposte per sostenere campagne di sensibilizzazione e di informazione sui rischi della migrazione irregolare in determinati paesi terzi“).

Si intende contribuire al cambiamento delle percezioni e dei comportamenti dei cittadini di paesi terzi che considerano la migrazione irregolare verso l’UE e i principali fattori che influenzano le loro decisioni.

I destinatari del bando sono: enti pubblici, organismi privati non-profit, enti privati for profit purchè operino senza scopo di lucro. I soggetti devono essere stabiliti in uno degli Stati UE (escluso Danimarca in quanto unico Paese UE che non partecipa al Fondo).

Ciascun progetto deve interessare un solo Paese, fra Algeria, Gambia, Guinea Conakry, Costa d’Avorio, Niger, Mali, Marocco, Senegal e Tunisia, al fine di prevenire la migrazione illegale e, in particolare, il traffico di migranti e la tratta di esseri umani.

Le attività di comunicazione devono essere indirizzate sia ai potenziali migranti sia alle principali figure di influenza, quali famiglie, leader religiosi o di comunità, insegnanti, migranti nei principali Paesi di transito e destinazione, migranti di ritorno e fornitori di servizi che facilitano la migrazione.

Queste le attività chiave dei progetti:

1. Ricerca preparatoria per lo sviluppo di una strategia di comunicazione su misura;

2. Una strategia di comunicazione personalizzata  basata sui risultati della ricerca preparatoria,

3. La produzione e attuazione della campagna di comunicazione;

4. Il monitoraggio e la valutazione dei risultati e dell’impatto della campagna;

5. Una strategia per la sostenibilità della campagna.

Il budget complessivo messo a disposizione è di 4,5 milioni di euro e la scadenza è il 5 aprile 2018, ore 17 (ora di Bruxelles).

Qui il link alla pagina (in inglese) della “Call for proposals to support awareness raising and information campaigns on the risks of irregular migration in selected third-countries (Invito a presentare proposte per sostenere campagne di sensibilizzazione e di informazione sui rischi della migrazione irregolare in determinati paesi terzi)“.

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