Questa è la massima che emerge dalla sentenza della Corte di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 715/2024

Nel caso concreto, il CGARS era stato adito con appello presentato dall’Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana congiuntamente alla Soprintendenza di un comune siciliano per ottenere la riforma della sentenza di primo grado che aveva annullato un parere reso dalla predetta Soprintendenza fuori termine massimo e in contrasto con un precedente provvedimento già rilasciato dal Comune.

La vicenda aveva ad oggetto la richiesta da parte di un privato del nulla osta in sanatoria da parte della Soprintendenza relativamente a delle opere già realizzate in area soggetto a vincolo paesaggistico; in assenza del parere, il Comune procedeva comunque al riconoscimento della sanatoria edilizia.
Sennonché, successivamente al rilascio della predetta sanatoria, la Soprintendenza si esprimeva con parere negativo contenente altresì l’ordine di demolizione delle opere realizzate.

Ebbene, tanto il T.A.R. quanto il CGARS hanno ritenuto illegittimo il parere per contrarietà con il precedente provvedimento dell’amministrazione comunale, la sola competente a decidere sulla richiesta di condono e, soprattutto, a esercitare poteri di autotutela esecutiva in questa materia.

Tra tutti i motivi d’appello proposti, per quanto qui di interesse, occorre analizzare il motivo articolato in via subordinata con cui gli appellanti hanno ritenuto che, ove si fosse affermata la competenza dell’Ente locale in materia di sanatoria edilizia, si sarebbe profilato un vizio di incompetenza relativa, dequotabile – in quanto mero vizio di forma – secondo quanto previsto dall’articolo 21 octies L. 241/1990.
Ciò i Giudici avrebbero dovuto fare privilegiando gli interessi pubblici fondamentali sottesi e tutelati dal provvedimento censurato, ossia i cd. “interessi pubblici forti” (come l’ambiente e il paesaggio).

Il CGARS non ha accolto tale ricostruzione, ritenendo che il principio di legalità cui è ispirata l’azione amministrativa non ammette che qualsiasi ente o organo – a prescindere dalle sue attribuzioni previste ex lege – adotti provvedimenti, sebbene finalizzati ala tutela di interessi rilevanti, che non rientrano nella sua competenza.

Il Collegio ha chiarito che “deve, all’opposto, affermarsi che, per quanto “forte” sia l’interesse a essa sotteso, l’attività svolta da un soggetto o da un organo incompetente è concettualmente da parificare – una volta che il vizio di incompetenza sia stato fondatamente dedotto – all’attività amministrativa non ancora esercitata, quella potendo essere svolta solo dall’ente e dall’organo cui l’ordinamento ha attribuito la competenza a provvedere”.

Un provvedimento che sia “giusto” ma che promani da un ente incompetente ad adottarlo non può, dunque, conservare la sua efficacia poiché, a ragionare altrimenti, “il cit. articolo 21-octies, nella parte in cui dequotasse pure il vizio d’incompetenza, diverrebbe strumento di palese e assoluta inciviltà giuridica.”

La sentenza in analisi suscita un’altra riflessione non attinente al regime dei vizi del provvedimento amministrativo, ma l’attività di contemperamento di interessi cui è chiamata l’amministrazione.
La difesa delle amministrazione ha parlato, infatti, di interessi pubblici cd. forti destinati, quasi automaticamente, a prevalere su altri interessi pubblici e privati.
Sennonché, ormai da anni, la Corte Costituzionale precisa che all’interno del nostro ordinamento, estremamente complesso e plurale, è impossibile immaginare una gerarchia di interessi immutabile.

La Pubblica Amministrazione, invero, è chiamata a effettuare un bilanciamento tra interessi eterogenei, spesso tra interessi parimenti pubblici e dunque generalmente rilevanti, senza possibilità di ricorrere a automatismi decisori.

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Lo scorso 3 giugno ha avuto luogo il click day indetto dal Ministero delle imprese e del made in italy per ottenere gli incentivi statali all’acquisto di auto elettriche. In meno di nove ore sono stati distribuiti più di 200 milioni di euro stanziati dal governo.

In realtà, l’Italia non è nuova a questa pratica, utilizzata per la prima volta nel 2007 in occasione del decreto flussi, il quale ha automatizzato la procedura di ammissione di oltre 170.000 mila stranieri, prevedendo che le richieste fossero inoltrate telematicamente.

Nel 2009, l’Agenzia delle Entrate ha previsto un click day per la concessione alle imprese di un credito di imposta per la ricerca e lo sviluppo.

In quell’occasione, la Corte di Cassazione sollevò qualche perplessità, non tanto sul criterio del “prior in tempore potior in iure” ritenuto non del tutto illogico, ma sull’assenza di qualsiasi valutazione dell’Amministrazione circa il merito creditorio delle imprese assegnatarie, senza contare che la selezione si sarebbe basata unicamente sulla potenza e sofisticatezza dei terminali da cui veniva inoltrata la richiesta.

Fu interpellata sul punto la Corte Costituzionale, la quale ritenne la questione inammissibile poiché il suo accoglimento si sarebbe tradotto in una soluzione ancora più iniqua, poiché i beneficiari avrebbero perso il beneficio senza poter concorrere nel successivo finanziamento riservato a coloro che non l’avevano ottenuto prima.

Il click day non è un unicum italiano, come dimostra l’iniziativa Wifi4UE indetta dall’Unione Europea per erogare finanziamenti alle municipalità europee per l’installazione di Wi-fi aperte ai cittadini. Prima di avviare la procedura, la Commissione europea chiese un parere tecnico ex ante a degli economisti, i quali sconsigliarono l’uso del click day, essendo ritenuto fortemente distorsivo del mercato e invitando, tutt’al più, a unire al criterio del “first come, first served” la valutazione di altri parametri di tipo geografico, dimensionale e reddituale.

Il click day, a primo acchito, potrebbe sembrare una sublimazione dei principi di efficacia e ed efficienza, oltreché di quello di semplificazione dell’azione amministrativa.

Tuttavia, sarebbe errato pensare che i suddetti principi possano diventare predominanti, mettendo in secondo piano il cuore dell’azione amministrativa, che risiede nelle valutazioni di merito, nel bilanciamento di interessi contrapposti che solo la pubblica amministrazione può compiere.

Una pubblica amministrazione che usa il click day è una pubblica amministrazione che non decide, ma che si affida a un criterio di priorità cronologica che finisce per premiare “il dito più veloce”, la connessione internet più potente (fattore, questo, fortemente influenzato anche dal collocamento geografico del richiedente, considerato il divario tecnologico che attraversa il nostro paese).

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Tale iter emergenziale, integralmente confermato dalla legge di conversione n. 77 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 luglio 2020, è strettamente connesso al percorso di digitalizzazione e decentramento che, negli ultimi anni, sta gradatamente investendo la P.A.

La norma suindicata investe, però, questioni di rilevanza costituzionale, perché prevede un corpus di misure che incidono su diritti civili e sociali “essenziali” riconosciuti dall’art. 117 comma 2 lett. m) e, pertanto, hanno il pregio di prevalere su ogni disciplina regionale.

Di seguito, i vari punti toccati dell’art. 264.

1. I procedimenti avviati su istanza di parte aventi ad oggetto erogazione di benefici economici (art. 264 primo comma lett. a)

L’articolo 264 investe l’affannosa questione dei procedimenti su istanza del cittadino aventi ad oggetto l’erogazione da parte di pubbliche amministrazioni di benefici economici in relazione all’emergenza COVID-19.

Sul punto la norma espressamente dispone che per le erogazioni economiche (indennità, prestazioni previdenziali e assistenziali, contributi, sovvenzioni, finanziamenti, prestiti, agevolazioni e sospensioni) le dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà siano in grado di sostituire ogni tipo di documentazione comprovante i requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti di volta in volta dalla normativa di riferimento, nel rispetto chiaramente del codice antimafia e delle misure di prevenzione.

Ciò fa sì che alle Amministrazioni non sia più concesso richiedere documenti e informazioni già in qualche modo in loro possesso, anche tramite controlli incrociati. E per questo è << nulla ogni sanzione disposta nei confronti dei privati per omessa esibizione di documenti in possesso dell’amministrazione procedente o di altra P.A.>>

Si badi che, in ogni caso, per tali erogazioni è fatta salva la possibilità di ricorrere alla revoca ex. art. 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241 ma solo per eccezionali ragioni di interesse pubblico sopravvenute.

In particolare le amministrazioni sono tenute ad effettuare controlli sulla veridicità delle dichiarazioni suindicate nei casi in cui vi sia un ragionevole dubbio in relazione al rischio e all’entità del beneficio, anche in fase successiva all’erogazione.

Sul punto, è bene precisare che la dichiarazione mendace conduce alla revoca di eventuali benefici già erogati nonché al divieto di accesso a contributi, finanziamenti e agevolazioni per un periodo di 2 anni decorrenti dall’atto di decadenza, salvo necessità di interventi a favore dei minori o in caso di situazioni familiari e sociali di particolare disagio.

2. L’annullabilità d’ufficio dei provvedimenti illegittimi

L’articolo in commento ha il merito di aver ridotto il termine previsto per l’annullabilità d’ufficio dei provvedimenti illegittimi quando adottati in relazione all’emergenza COVID-19.

Questi ultimi infatti possono essere annullati d’ufficio, sussistendo ragioni di interesse pubblico, entro tre mesi, in deroga, dunque, al “termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi” previsto all’art. 21 nonies comma 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241.

Tale termine decorre:

– dall’adozione del provvedimento quando questo è espresso;

– dalla formazione del silenzio assenso in caso contrario;

– dalla scadenza del termine per l’adozione se si tratta di provvedimento soggetto a S.C.I.A.

Tuttavia, la predetta annullabilità è possibile anche dopo il termine di tre mesi qualora i provvedimenti amministrativi siano stati adottati sulla base:

– di false rappresentazioni dei fatti;

– di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false e mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.

3. Conclusione del procedimento in ipotesi di silenzio assenso

L’iter di semplificazione dei procedimenti amministrativi de quo non poteva non avere un occhio di riguardo anche alle ipotesi di silenzio c.d. assenso intercorrente tra amministrazioni pubbliche e tra queste ultime e gestori di beni o servizi pubblici, per le quali in luogo al consueto termine di 45 giorni ( ad eccezione dei provvedimenti per la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, o tutela della salute dei cittadini per i quali si parla di 90 giorni), la norma prevedere che il responsabile del procedimento sia tenuto ad adottare il provvedimento espresso conclusivo entro il termine ridotto di 30 giorni dal silenzio assenso.

4. Interventi edilizi

Infine, merita attenzione il modo in cui la copertura normativa emergenziale ha investito anche gli interventi in materia edilizia necessari ad assicurare l’ottemperanza alle misure di sicurezza prescritte per fare fronte all’emergenza sanitaria COVID- 19.

Premesso che detti interventi consistono in opere contingenti e temporanee, destinate ad essere rimosse con la fine dello stato di emergenza, essi devono essere realizzati secondo i seguenti criteri:

– il rispetto delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di tutela del rischio idrogeologico e di tutela dei beni culturali e del paesaggio,

– la previa comunicazione di avvio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato e corredata da una dichiarazione attestante la finalità di opere necessarie per far fronte all’emergenza COVID-19.

E’ comunque possibile per l’interessato richiedere il rilascio di permessi, autorizzazioni o atti di assenso. Quanto detto non ricorre se si versa in attività edilizia libera. Ciò non toglie che il cittadino possa richiedere l’eventuale mantenimento delle opere edilizie realizzate, se conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, all’amministrazione comunale entro il 31 dicembre 2020.

Al netto di quanto su esposto, è evidente come le Istituzioni abbiano voluto mettere su “carta” un processo di snellimento dell’operato della P.A in rapporto diretto col cittadino, iniziato da qualche anno, e che, tuttavia,  ad oggi va a rilento.

L’art. 264 potrebbe, dunque, fare da apripista. Non resta dunque che attendere con la speranza che tale eccezione necessitata dalla circostanza di far fronte all’emergenza COVID-19, possa diventare un domani la regola del buon andamento della P.A di cui all’art. 97 della nostra Costituzione.

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