Si tratta dell’esclusione della responsabilità erariale per atti compiuti in assenza di dolo dai pubblici funzionari (e dai soggetti equiparati). Com’è noto, l’esonero si applica solo alla colpa grave collegata ad atti positivi compiuti, non a quella riferibile a omissione o inerzia da parte del funzionario.

La Corte Costituzionale, chiamata ad esaminare lo scudo erariale, l’ha ritenuto legittimo, con la sentenza 132/2024.

In via ordinaria, dunque, “il legislatore non potrà limitare […] l’elemento soggettivo al dolo – limitazione che ha trovato giustificazione esclusivamente in una disciplina provvisoria radicata nelle caratteristiche peculiari del contesto ricordato – ma potrà, nell’esercizio della discrezionalità che ad esso compete, attingere al complesso di proposte illustrate nelle numerose analisi scientifiche della materia, anche modulandole congiuntamente e considerando profili diversi da quello dell’elemento psicologico, in modo da rendere più equa la ripartizione del rischio di danno, così alleviando la fatica dell’amministrare senza sminuire la funzione deterrente della responsabilità amministrativa”.

Il recente codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) è ad esempio intervenuto in materia, così delimitando l’ambito di operatività della responsabilità per colpa grave:
“… Ai fini della responsabilità amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti” (articolo 2 c. 3).

E’ ora pendente in Parlamento una proposta di riforma della giustizia contabile e dei casi di responsabilità erariale (ddl Foti, 1621 AC) su cui di recente sono stati presentati importanti emendamenti, nelle Commissioni competenti, da parte dei relatori di maggioranza, Sara Kelany e Pietro Pittalis.

Questo tema è stato oggetto di grande attenzione nell’intervento del presidente della Corte dei conti, Guido Carlino, nel corso dell’annuale cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario, svoltasi a Roma lo scorso 14 febbraio 2025.

Il presidente Carlino ha così esordito:

“Ogni spreco di denaro pubblico è un danno non solo per la Repubblica, ma anche per ogni cittadino che ha il diritto di vedere gestite con onestà e trasparenza le risorse destinate alla collettività.

La funzione giurisdizionale nelle materie di contabilità pubblica rappresenta la sentinella che presidia questo diritto.

Da sempre, infatti, la Corte dei conti vigila non solo per prevenire danni, ma anche per intervenire e responsabilizzare chiunque intacchi, con condotte illecite, l’integrità dell’erario, costituito prevalentemente dalle risorse prelevate dai cittadini.

Si tratta di un delicato equilibrio, ribadito di recente dalla Consulta, che ha confermato la necessità di mantenere un sistema di responsabilità coerente con i principi costituzionali.

Eventuali modifiche al regime della responsabilità erariale dovrebbero sempre rispettare un approccio misurato, limitando la portata delle esclusioni di responsabilità a contesti straordinari e ben definiti (sent. n. 132/2024)”.

La relazione si è quindi soffermata sulle proposte di riforma all’esame in Parlamento, segnalando l’esigenza di intervenire sul sistema dei controlli a monte sugli atti amministrativi:

“Una revisione in sede legislativa del regime della responsabilità amministrativa, fermo restando il mantenimento della responsabilità per colpa grave, non potrebbe non accompagnarsi a un contestuale rafforzamento del regime dei controlli.

Inoltre, nel mutato scenario socioeconomico, potrebbe risultare opportuno, se non necessario, consolidare il ruolo che la magistratura contabile svolge al fine di impedire a monte inefficienze e ridurre il rischio di produzione di danno all’erario”.

Il presidente, richiamando sul punto le segnalazioni già inviate al Parlamento e contenute nel parere 3/2024/CONS, ha osservato che:

“A un rafforzamento delle funzioni di controllo affidate alla magistratura contabile si potrà pervenire mediante la previsione di procedure in linea con gli standard internazionali in materia di audit del settore pubblico, nonché con la valorizzazione degli effetti delle pronunce di orientamento generale assunte nelle competenti sedi.

In materia di responsabilità erariale, potrebbe risultare utile una più chiara definizione del perimetro della colpa grave, al fine di ridurre le incertezze interpretative e uniformare le prassi giurisprudenziali, ispirandosi al precedente normativo dell’art. 2, comma 3, del Codice dei contratti pubblici.

Senza alterare la natura risarcitoria della responsabilità erariale, sarebbe altresì opportuno disciplinare più adeguatamente l’istituto del potere riduttivo, con la definizione di criteri chiari per la sua applicazione e con l’introduzione di specifici obblighi motivazionali anche nei casi di mancata applicazione, evitando tuttavia di vincolarlo a limiti edittali.

Un ulteriore intervento utile potrebbe riguardare i cd. riti speciali (abbreviato e monitorio), mediante l’introduzione di presupposti più agevoli per una definizione alternativa del giudizio, che consenta una conseguente mitigazione del carico risarcitorio”.

Ciò posto, il presidente della Corte dei conti, richiamando il diritto dei cittadini a una buona amministrazione (articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), conclude con le seguenti osservazioni critiche sulle proposte di riforme su responsabilità erariale e giustizia contabile (ddl Foti e relativi emendamenti):

“Disposizioni dirette a rendere il controllo della Corte prevalentemente funzionale all’esclusione della responsabilità per colpa grave sembrano non in linea con il fine di rafforzare il buon andamento dell’azione amministrativa, sotteso alla riforma.

Altre perplessità derivano dalla previsione di un limite generalizzato al risarcimento del danno, non circoscritto a specifiche categorie o a situazioni eccezionali.

Si tratta di misure che potrebbero tradursi in un progressivo allentamento dei comportamenti virtuosi di coloro che, a vario titolo, sono coinvolti nell’azione amministrativa, con potenziali effetti negativi sulla gestione delle risorse collettive e sul diritto dei cittadini a una buona amministrazione, tutelato dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”.

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Documenti utili:

1) Il testo del discorso del presidente Carlino

2) Il video

3) La complessiva relazione sull’attività, che comprende una approfondita rassegna sui recenti orientamenti della Corte dei conti, così suddivisa:
Parte prima – Attività giurisdizionale
Capitolo 1 La Corte dei conti nella giurisprudenza del giudice delle leggi e del giudice della giurisdizione
Capitolo 2 L’attività delle sezioni riunite in sede giurisdizionale
Capitolo 3 L’attività giurisdizionale nelle sezioni regionali
Capitolo 4 L’attività delle sezioni giurisdizionali centrali di appello e della sezione di appello per la Regione siciliana
Parte seconda – Attività di controllo
Capitolo 5 Coordinamento e controllo della finanza pubblica
Capitolo 6 Corte dei conti e contesto internazionale
Capitolo 7 Controllo preventivo e successivo di legittimità sugli atti del governo e delle amministrazioni dello Stato
Capitolo 8 Controllo sulla gestione e controllo concomitante
Capitolo 9 Controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
Capitolo 10 Corte dei conti e sistema delle autonomie
Capitolo 11 Attività di controllo in ambito territoriale
Capitolo 12 Altre forme di controllo su gestioni pubbliche
Parte terza – Organizzazione
Capitolo 13 Organizzazione della corte dei conti
Capitolo 14 La Corte dei conti e l’informatica

4) Il disegno di legge Foti, n. 1621 AC (“Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, al codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale”), all’esame alla Camera

5) Il dossier dell’ufficio studi della Camera

6) Il parere sul disegno di legge della Corte dei conti, a sezioni riunite, del 28 ottobre 2024, numero 3/2024/CONS

L'articolo Corte dei conti sotto attacco proviene da Giurdanella.it.

Guida in stato di ebbrezza                                                                                  Conseguenza della condanna per guida in stato di ebbrezza: è inserito il comma 9-ter nell’art. 186 che prevede la limitazione di guida di veicoli con dispositivo di tipo alcolock che impedisce l’avviamento del motore in caso in cui il tasso alcolemico sia superiore a zero (art. 125, comma 3-bis, introdotto dalla legge).

Accertamento dello stato di alterazione
(vale per l’alterazione sia da alcool sia da stupefacenti)
a) È modificato il comma 2-bis dell’art. 187 consentendo il prelievo dal cavo orale non di campioni di mucosa ma di fluido; la seconda novità è che tali prelievi possono essere effettuati dagli organi di polizia stradale e non necessariamente a cura di personale sanitario ausiliario delle forze di polizia
b) Nel comma 5-bis è aggiunta la previsione che nell’attesa dell’esito degli accertamenti gli organi di polizia possono disporre il trasporto del veicolo in autorimessa. Stessa previsione in caso di immediato esito positivo.
c) se il reato di guida in stato di alterazione è commesso da chi non è titolare di patente è vietato il rilascio della stessa per un periodo da uno a due anni.

Sospensione breve della patente di guida
a) È introdotta dall’art. 218-ter per una serie di violazioni. Il periodo è di sette giorni per i conducenti che hanno più di venti punti nella patente; di quindici giorni negli altri casi.
b) Tra i casi di sospensione c’è la guida con l’uso del telefonino e simili dispositivi: in questo il termine è aumentato del tempo necessario per la trasmissione della patente alla prefettura di competenza (art. 218, comma 2, come integrato dalla legge)
c) In tutti i casi nei quali non si sia potuto identificare subito il conducente, il termine di sospensione decorre dalla contestazione o dalla notificazione del verbale di accertamento (comma 6 dell’art. 218-ter).

Uso del telefonino alla guida
Per la prima violazione è aumentata la sanzione pecuniaria (art. 173, comma 3-bis, modificato dalla legge).
È prevista anche la sospensione breve della patente di guida. Prima era prevista solo in caso di recidiva cioè di un’ulteriore violazione nel corso del biennio.
Ora in caso di recidiva la seconda sanzione pecuniaria è maggiorata (sempre art. 173, comma 3-bis)

Violazione dei limiti di velocità
a) La sanzione pecuniaria è incrementata se la violazione è commessa all’interno del centro abitato e per almeno due volte nell’arco di un anno (art. 142, comma 8, integrato dalla legge)
b) È pure incrementata (di poco) qualora lo stesso soggetto compia un’ulteriore violazione nel corso di un biennio, ma si applica anche la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida da uno a tre mesi (art. 173, comma 3-bis, integrato dalla legge).
c) Le sanzioni sono ridotte nel caso di più violazioni commesse dallo stesso veicolo in tratti stradali ricadenti nella competenza del medesimo ente e in un periodo di tempo non superiore a un’ora, in analogia a una sorta di continuazione nel reato (art. 142, comma 6-ter introdotto dalla legge).
d) Analoga riduzione del regime sanzionatorio si ha nell’ipotesi di più violazioni nella stessa zona a traffico limitato, nella stessa area pedonale urbana ovvero sul medesimo tratto di strada soggetto a una stessa limitazione o a uno stesso divieto, attraverso dispositivi di controllo da remoto (art. 198, comma 2-bis introdotto dalla legge).

Accertamento delle violazioni a distanza
Il comma 1-bis dell’art. 201 prevedeva già una serie di ipotesi nelle quali l’accertamento delle violazioni poteva essere effettuato senza contestazione immediata comunque, cioè prescindendo dalle circostanze concrete che l’avessero resa impossibile com’è nella regola generale.
La legge modifica il comma 1-bis, da un lato modificando (in aumento e in diminuzione) le ipotesi di deroga, dall’altro imponendo l’approvazione o l’omologazione dei dispositivi e delle apparecchiature di accertamento a distanza.
Prima tale vincolo era previsto dal comma 1-ter solo per gli accertamenti della violazione dell’obbligo di assicurazione.
La legge introduce nello stesso art. 201 un comma 5-ter che, per alcune violazioni commesse in determinati luoghi (sulle autostrade e sulle strade extraurbane principali, in corrispondenza di imbocchi di gallerie, svincoli, interruzioni dello spartitraffico o stazioni di esazione del pedaggio), l’accertamento sia effettuato mediante la visione delle immagini degli impianti di videosorveglianza installati sui luoghi.
Si prescrive l’acquisizione immediata delle immagini da parte dell’operatore di polizia oppure la visione entro le ventiquattro ore successive, sempre da parte di un operatore di polizia.

Guida dei neopatentati
È aumentata la potenza dei veicoli che possono essere condotti dai titolari di patente B nei primi tre anni dal rilascio (art. 117, comma 2, modificato dalla legge).
Però l’ampliamento si applica solo alle patenti conseguite dalla data di entrata in vigore della legge.

Monopattini elettrici
La disciplina era già contenuta nei commi 75 e seguenti della l n. 160/2019, modificati dal d.l. n. 162/2019, dal d.l. n. 121/2021 e dal d.l. n. 228/2021.
La legge modifica i commi e ne aggiunge di nuovi:
a) l’obbligo del gestore del servizio per noleggio di installare sistemi automatici che impediscano il funzionamento dei monopattini al di fuori delle aree cittadine nelle quali sia eventualmente limitata la circolazione (comma 75-ter);
b) l’obbligo per i conducenti di indossare il casco (comma 75-novies);
c) il vincolo dei mezzi di circolare in strade urbane con limite di velocità non superiore a 50 km/h (comma 75-terdecies) quindi non sulle tangenziali e simili;
d) la generalizzazione del divieto di sosta dei mezzi sui marciapiedi; prima era ammesso in aree appositamente individuate dai comuni (comma 75-quinquiesdecies);
e) l’aumento delle sanzioni per chi circola con mezzi modificati (comma 75-undevicies);
f) l’obbligo di richiedere la targa per tutti i proprietari (comma 75-vicies quater);
g) l’obbligo di assicurazione per la circolazione (comma 75-vicies quinquies).

Biciclette
a) Si possono realizzare “strade urbani ciclabili” anche senza marciapiedi (art. 2, comma 3, lettera e-bis sostituita dalla legge).
b) Corsie ciclabili: si ammette l’uso promiscuo con altri veicoli, prima ammesso solo “per brevi tratti” (sostituzione del numero 12-bis del comma 3).
c) Attribuzione della qualità di “utente vulnerabile della strada” non solo ai ciclisti ma anche ai conducenti di ciclomotori e di motocicli;
d) Limitazione della circolazione contromano delle biciclette solo su apposite corsie ciclabili.
Abbandono di animali
Nell’art. 727 del codice penale la legge inserisce un terzo comma che prevede la sospensione della patente da sei mesi a un anno quando l’abbandono è commesso mediante l’uso di veicoli.

Campagne di richiamo
Interessante risulta l’introduzione dell’art. 80-bis che disciplina lo svolgimento delle campagne di richiamo da parte dei costruttori dei veicoli per il quali sia stata valutata la presenza di un rischio grave per la salute o la sicurezza delle persone.

Si prevede un elenco informatico nel quale sono inseriti i veicoli che i costruttori non sono riusciti a coprire con il richiamo; tale elenco sarà consultabile dagli organi di polizia e dagli utenti.

L'articolo Breve compendio delle novità sul codice della strada proviene da Giurdanella.it.

Ne avevamo parlato qui:

https://www.giurdanella.it/2024/10/autonomia-differenziata-leggiamo-i-ricorsi/

Dal comunicato stampa si apprende che la Corte ha rilevato sette profili d’incostituzionalità della legge e per altri ha formulato un’interpretazione costituzionalmente orientata.

I sette aspetti di contrasto con la Costituzione sono i seguenti.

1) La possibilità che l’intesa tra lo Stato e la regione e la successiva legge di differenziazione trasferiscano materie o ambiti di materie.

Invero l’art. 116 non prevede il trasferimento di “ambiti di materie” ma di “ulteriori forme e condizioni di autonomia”, incidenti su parti di materie già di ordinaria competenza ripartita.

Così sarebbe alterato il sistema di ripartizione delle competenze tra Stato Regioni.

La Corte ha aggiunto anche il trasferimento delle specifiche funzioni debba essere giustificato, in relazione alla singola regione, alla luce del principio di sussidiarietà che ispira tutto il sistema. Va quindi escluso il trasferimento “in blocco”.

2) Il conferimento di una delega legislativa per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (LEP) priva di idonei criteri direttivi, con la conseguenza che la decisione sostanziale viene rimessa nelle mani del Governo, limitando il ruolo costituzionale del Parlamento.

Le regioni ricorrenti avevano appunto censurato che l’art. 76 della Costituzione prevede che la delega di funzioni al Governo sia definita da principi direttivi. Non bastano le norme della legge n. 197/2022 (che viene trattata a parte).

3) La previsione che sia un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a determinare l’aggiornamento dei LEP.

Mentre, infatti, la prima adozione dei LEP sarebbe stata disposta con decreti legislativi delegati (sia pure in modo incostituzionale, come appena visto), l’aggiornamento sarebbe stato disposto con un atto amministrativo privo di molte garanzie-

Come censurato ad esempio nel ricorso della Regione Sardegna, il decreto presidenziale “è un atto sottratto al sindacato delle più alte istituzioni garantiste: non è soggetto al controllo del Capo dello Stato in sede di emanazione ex articoli 74 e 87, quinto comma, della Costituzione; non è soggetto al sindacato di codesta Ecc.ma Corte ex art. 127 della Costituzione, perché atto estraneo alla previsione dell’art. 134 della Costituzione e privo di valore di legge; infine, non può neppure essere fatto oggetto di referendum abrogativo ex art. 75 della Costituzione”.

4) Il ricorso alla procedura prevista dalla legge n. 197 del 2022 (legge di bilancio per il 2023) per la determinazione dei LEP con dPCm, sino all’entrata in vigore dei decreti legislativi previsti dalla stessa legge per definire i LEP.

Abbiamo visto che il decreto legislativo è dovuto per Costituzione quindi il decreto presidenziale non è legittimo neanche in via transitoria. Peraltro i commi da 791 a 801-bis dell’art. 1 l. n.197/2022 non contengono alcun criterio.

5) La possibilità di modificare, con decreto interministeriale, le aliquote della compartecipazione al gettito dei tributi erariali, prevista per finanziare le funzioni trasferite, in caso di scostamento tra il fabbisogno di spesa e l’andamento dello stesso gettito.

Era stata rilevata l’incoerenza tra la previsione che le risorse necessarie per finanziare le funzioni devolute debbano derivare esclusivamente dalla compartecipazione al gettito erariale maturato nel territorio regionale; e, allo stesso tempo, il riconoscimento che il meccanismo delle compartecipazioni al gettito presenta delle criticità, appunto legate all’andamento del gettito, tali da poter dare luogo alla necessità di modificare le aliquote di compartecipazione, anche al fine di effettuare le regolazioni economiche per le annualità passate.

La Corte ritiene che, in base a tale previsione, potrebbero essere premiate proprio le regioni inefficienti, che – dopo aver ottenuto dallo Stato le risorse finalizzate all’esercizio delle funzioni trasferite – non sono in grado di assicurare con quelle risorse il compiuto adempimento delle stesse funzioni.

6) La facoltatività, piuttosto che la doverosità, per le regioni destinatarie della devoluzione, del concorso agli obiettivi di finanza pubblica, con conseguente indebolimento dei vincoli di solidarietà e unità della Repubblica.

Infatti “le ‘regioni differenziate’ possono godere di una sorta di extraterritorialità finanziaria — o, se si preferisce appellarla così, di un’autentica ‘secessione finanziaria’ — potendo benissimo (recte, di norma) restare estranee e indifferenti agli obiettivi di finanza pubblica, che, pertanto, varrebbero per tutti gli enti dei quali si compone la Repubblica (comuni, città metropolitane, province, regioni ordinarie e speciali, Stato) ma non per le regioni ‘differenziate’” (ricorso della Regione Sardegna).

7) L’estensione della legge n. 86 del 2024, e dunque dell’art. 116, terzo comma, Cost. alle regioni a statuto speciale, che invece, per ottenere maggiori forme di autonomia, possono ricorrere alle procedure previste dai loro statuti speciali.

Per superare ulteriori criticità della legge, la Corte è riuscita a dare un’interpretazione costituzionalmente orientata di altre disposizioni che erano state criticate nei ricorsi. Tra queste rilevano le seguenti:

1) l’iniziativa legislativa relativa alla legge di differenziazione non va intesa come riservata unicamente al Governo, quindi potrebbe partire dai parlamentari o anche dalle Regioni;

2) la legge di differenziazione non è di mera approvazione dell’intesa (“prendere o lasciare”) ma implica il potere di emendamento delle Camere; in tal caso l’intesa potrà essere eventualmente rinegoziata.

Si può aggiungere che anche le Regioni potrebbero dire la loro.

3) l’individuazione, tramite compartecipazioni al gettito di tributi erariali, delle risorse destinate alle funzioni trasferite dovrà avvenire non sulla base della spesa storica, bensì prendendo a riferimento costi e fabbisogni standard e criteri di efficienza, liberando risorse da mantenere in capo allo Stato per la copertura delle spese che, nonostante la devoluzione, restano comunque a carico dello stesso.

In proposito era stato paventato che: “Il criterio della spesa storica, peraltro, operativo nei primi quattro anni di vita del fondo perequativo, riflette e consente il perdurare di profonde differenze territoriali, perché assume a parametro di riferimento quanto si è speso in precedenza, e non quanto si dovrebbe spendere” (ricorso della Regione Toscana). Era stato paventato pure che le Regioni avrebbero potuto trattenere il gettito assegnato anche se sovrabbondante rispetto alle esigenze effettive a consuntivo.

La decisione della Corte rimette la questione al Parlamento per adeguare la legge alla Costituzione.

Rimane però “in corsa” il referendum abrogativo dell’intera legge.

L'articolo Autonomia differenziata: ecco la Corte Costituzionale proviene da Giurdanella.it.

Ciascuno dei ricorsi è assai complesso perché consta di decine di motivi d’impugnazione con ampie e articolate trattazioni per ciascuno di esso, a cura dei cattedratici che li hanno scritti.

Eppure bisogna cercare di capire perché – secondo quanto si desume dai ricorsi – dall’attuazione della legge potrebbe derivare lo stravolgimento degli equilibri tra Stato e Regioni e tra Regioni stesse.

Insomma, secondo le ricorrenti si rischia di minare l’unità statale e la solidarietà minima tra diverse Regioni.

Provando a farsi un’idea generale delle controversie, si possono individuare delle contestazioni che – con ovvie distinzioni – accomunano i ricorsi.

Per chiarezza bisogna partire dal terzo comma dell’art. 116 Cost.: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”.

Sempre per chiarezza è utile riepilogare alcune disposizioni della l. n. 86/2024.

Il procedimento di approvazione dell’intesa tra Stato e singola Regione è così articolato: l’iniziativa spetta a quest’ultima che la trasmette al Presidente del Consiglio dei ministri; conclusa la trattativa, l’intesa è sottoposta al parere della conferenza Stato-Regioni indi viene trasmessa alle Camere affinché diano un indirizzo; lo schema è approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri indi dalla Regione; infine viene trasmesso alle Camere per la loro deliberazione.

La legge disciplina poi i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) prevedendo la delega il Governo ai fini dell’individuazione tramite un rinvio per relationem ai “principi e criteri direttivi di cui all’art. 1, commi da 791 a 801 -bis della legge 29 dicembre 2022, n. 197”.

Si prevede l’aggiornamento per mezzo di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.

Il trasferimento di funzioni sarà disposto dopo l’approvazione dei LEP, ma nelle materie non coperte dai LEP potrà essere effettuato subito.

Il finanziamento delle funzioni trasferite consiste nella compartecipazione al gettito di uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale.

Venendo ai ricorsi, sul procedimento rilevano che per il terzo comma dell’art. 116 Cost. la legge di approvazione dell’intesa riguarda anche il contenuto della stessa e deve essere approvata con maggioranza qualificata: si tratta di una legge “rinforzata”.

Nello schema della l. n. 86/2024, invece, il Parlamento interviene solo per approvare o non approvare l’intesa, essendo precluso l’intervento sul contenuto.

Sempre riguardo al procedimento, si contesta che la conferenza Stato-Regioni intervenga solo per rendere un parere, neanche vincolante, e non invece per partecipare a un’intesa.

Eppure tutte le altre Regioni sono comunque interessate al mutamento degli assetti perché si riverbera su di loro.

Si contesta pure che non siano posti limiti alle materie per le quali sarà effettuato il trasferimento di forme e condizioni particolari di autonomia.

Si osserva che il trasferimento è collegato dall’art. 116 Cost. “in virtù della specificità del territorio e del contesto economico e sociale, [che] giustificano una regolazione integrale da parte delle Regioni stesse” (ricorso della Regione Toscana).

Invece la legge ammette che “siano trasferibili intere materie in luogo di funzioni particolari ‘concernenti le materie’” (ricorso Regione Sardegna).

Si paventa, insomma, l’alterazione del regime delle competenze legislative statale e regionale.

Solo il governo può limitare l’ambito della trattativa per l’intesa, e ciò aggrava l’illegittimità costituzionale del sistema perché esautora sia le altre Regioni sia il Parlamento; inoltre è lasciato un ambito di discrezionalità politica di incontrollata ampiezza, privo di parametri di riferimento

Riguardo la determinazione dei LEP si rileva intanto che la delega legislativa al governo per l’adozione è priva di principi direttivi in violazione dell’art. 76 Cost, perché le disposizioni all’art. 1, commi da 791 a 801-bis l. n. 197/2022 non ne contengono.

Si rileva pure la mancanza di un’intesa della conferenza Stato-Regioni su tale trasferimento.

Anche riguardo ai LEP vale la considerazione che la determinazione di essi, benché riguardi formalmente la sola Regione che tratta con il governo, produce effetti sulle altre Regioni quindi è necessaria la partecipazione di esse attraverso la conferenza, che invece non è prevista.

Le ricorrenti segnalano anche che pure il trasferimento delle funzioni non-LEP avrà effetti finanziari quindi se si vuole mantenere l’unità e la solidarietà statale è necessario che anche il trasferimento di tali funzioni segua la determinazione dei LEP.

Di tali effetti finanziari, peraltro, non sono indicate le coperture in violazione dell’art. 81 Cost.

Si osserva poi che anticipando il trasferimento delle materie non-LEP rispetto alla determinazione dei LEP si avrebbe un doppio regime di finanziamento: per le materie LEP imperniato sui costi e fabbisogni standard; per le materie non-LEP basato sulla spesa storica.

Si rileva pure che l’aggiornamento dei LEP è effettuato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e non con legge, a differenza della prima adozione. Oltre alla violazione della riserva di legge si evidenzia che la definizione dei LEP implica decisive mediazioni politiche la cui sede è il Parlamento.

Come esposto la legge n. 86/2024 prevede il finanziamento delle materie trasferite mediante la partecipazione al gettito tributario da parte della Regione interessata.

Le ricorrenti rilevano che la norma è troppo generica inoltre non è indicata la copertura di eventuali e ulteriori oneri, che prevedibilmente si genereranno, come segnalato dalla Banca d’Italia e dall’Ufficio parlamentare di bilancio durante le audizioni parlamentari.

È emerso nel dibattito pubblico anche che il collegamento al gettito tributario condannerebbe le Regioni meno “ricche” a non ottenere le funzioni oppure a non poterle esercitare.

Lo Stato, poi, dovrebbe sopperire al finanziamento delle materie non trasferite ma potendo contare su risorse inferiori (ricorso Regione Campania).

L’art. 119, terzo comma, Cost. prevede un fondo perequativo per compensare le differenze tra le Regioni ma la l. n. 86/2024 non prevede il finanziamento delle funzioni trasferite mediante tale fondo, e comunque rinvia l’adozione di questo al 2027.

Si segnala con allarme che le Regioni che hanno ottenuto l’autonomia differenziata non sono tenute a concorrere agli obiettivi di finanza pubblica. Insomma: “le ‘regioni differenziate’ possono godere di una sorta di extraterritorialità finanziaria — o, se si preferisce appellarla così, di un’autentica ‘secessione finanziaria’ — potendo benissimo (recte, di norma) restare estranee e indifferenti agli obiettivi di finanza pubblica, che, pertanto, varrebbero per tutti gli enti dei quali si compone la Repubblica (comuni, città metropolitane, province, regioni ordinarie e speciali, Stato) ma non per le regioni ‘differenziate’” (ricorso della Regione Sardegna).

Non resta che attendere il 12 novembre.

L'articolo Autonomia differenziata: leggiamo i ricorsi proviene da Giurdanella.it.

L’interrogativo che in più occasioni ci siamo già posti riguarda, innanzitutto, l’opportunità di utilizzare uno strumento come il decreto legge per intervenire su una materia – quella ambientale – che oggi richiederebbe forse interventi più organici.

Il decreto legge si compone di dodici articoli e si apre con una modifica che riguarda le valutazioni e autorizzazioni ambientali, procedimenti amministrativi per cui viene prevista una razionalizzazione in termini di priorità riconosciuta a determinati progetti (verosimilmente si tratta di grandi opere di rilievo nazionale) individuati da apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministro della cultura e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

Nel classificare il progetto come prioritario si terrà conto di criteri come la “rilevanza ai fini dell’attuazione degli investimenti del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”, ma soprattutto il fatto che tali progetti rappresentino un “contributo al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione previsti dal PNIEC” ossia dal Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima.

In altri termini, viene semplificato l’iter di rilascio delle autorizzazioni per quei progetti che vengono ritenuti rilevanti nel processo di decarbonizzazione, anche alla luce del Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (richiamato tra i criteri per ritenere prioritario un progetto); in questa sede, pare opportuno ricordare che l’attuale politica governativa di transizione energetica non punta solo sugli impianti fotovoltaici, solari e eolici ma tiene in grande considerazione anche gli impianti nucleari la cui costruzione potrebbe, dunque, rientrare nel novero dei progetti ritenuti prioritari ai sensi del nuovo articolo 8 TUA così come modificato dal d.l. Ambiente.

Il d.l. pone fine al rilascio di autorizzazioni per la ricerca o la coltivazione di idrocarburi; tuttavia, tale divieto non opera per le “concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi da conferire in relazione ad attivita’ di ricerca svolte sulla base di permessi rilasciati prima della data di entrata in vigore del presente decreto”

È, inoltre, prevista la possibilità di prorogare le concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi ove l’amministrazione competente accerti l’esistenza di elevato potenziale del giacimento oltre a un ampliamento dell’area in cui è possibile esercitare le attività di attività di ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi nelle zone di mare che si trovano a 9 miglia dalle coste (prima erano 12).

Si cerca di trovare una soluzione alla crisi idrica che sta mettendo a repentaglio la filiera agricola su tutto il territorio nazionale, inserendo all’interno del Testo unico Ambiente la definizione di “acque affinate”, con cui si fa riferimento alle acque trattate per essere riusate, in particolare per irrigare i campi.

Con riguardo ai rifiuti, il decreto legge interviene sulla nozione di rifiuti urbani includendovi anche i rifiuti prodotti a seguito delle attività “cura e manutenzione del paesaggio e del verde pubblico e privato”.

Con specifico riguardo alle aziende, viene semplificata l’individuazione del Responsabile tecnico Gestione Rifiuti, carica che può essere rivestita dal legale rappresentante dell’azienda purché abbia rivestito per un periodo di almeno cinque anni il ruolo di responsabile tecnico presso la stessa.

Rispetto alla bozza di decreto legge, sono state espunte alcune disposizioni tra cui quella riguardante i distributori online di prodotti elettronici, per i quali era stata prevista una speculare responsabilità per la gestione e la raccolta dei rifiuti elettronici.

Il testo licenziato dal Consiglio dei Ministri ed entrato in vigore lo scorso 18 ottobre andrà incontro all’esame di Camera e Senato, con alte probabilità che il suo contenuto continui a essere modificato durante il dibattito parlamentare.

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Il Capo I del decreto legge si occupa proprio di lavoratori stranieri e dell’iter di rilascio del permesso di soggiorno; si tratta di una procedura che deve essere attivata dal datore di lavoro mediante richiesta presentata telematicamente e nel rispetto dei limiti quantitativi delle assunzioni che devono essere proporzionate al rendimento dell’impresa.

Merita menzione la modifica prevista dall’articolo 1 d.l. 145/2024 all’articolo 4 del d.lgs. 286/1998, cui viene aggiunto un comma 7 bis a mente del quale “L’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, non si applica ai procedimenti relativi ai visti di ingresso nonché al rifiuto e alla revoca del permesso di soggiorno determinati dalla revoca del visto di ingresso”.

Viene, dunque, esclusa l’applicazione del preavviso di rigetto – espressione dei principi di buona amministrazione e leale collaborazione tra pubblica amministrazione e privato – a una serie di procedimenti che hanno un impatto rilevantissimo sugli interessi privati in gioco.

Al Capo II (dedicato all’assistenza delle vittime di caporalato) viene introdotta un’ipotesi di rilascio “in casi particolari” del permesso di soggiorno, dalla durata di sei mesi e rinnovabile, a favore dei soggetti stranieri che abbiano subito violenza, abusi o comunque una condizione di sfruttamento, nel caso in cui contribuiscano all’individuazione dei responsabili.

Al Capo III viene disciplinata in maniera assai più rigorosa l’attività delle ONG, in capo alle quali è previsto un obbligo “di informare di ogni situazione di emergenza in mare, immediatamente e con priorità, l’Ente dei servizi del traffico aereo competente e il Centro nazionale di coordinamento del soccorso marittimo responsabile per l’area in cui si svolge l’evento, nonché i Centri di coordinamento del soccorso marittimo degli Stati costieri responsabili delle aree contigue”.

Inoltre, secondo quanto stabilito dal d.l. flussi, le ONG sono tenute a seguire pedissequamente le indicazioni impartite dal Centro nazionale di coordinamento del soccorso marittimo, perdendo, dunque, qualsiasi tipo di autonomia decisionale nell’intervento di salvataggio.

In caso di mancata ottemperanza alle predette indicazioni, il responsabile andrà incontro a sanzione pecuniaria e a fermo amministrativo, avverso cui sarà possibile proporre reclamo entro soli 10 giorni (prima erano 60).

L’articolo 13 del d.l. 145/2024 prevede una nuova ipotesi di respingimento con accompagnamento alla frontiera per coloro i quali siano stati “rintracciati, anche a seguito di operazioni di ricerca o soccorso in mare, nel corso delle attività di sorveglianza delle frontiere esterne dell’Unione europea”.

Viene introdotta un’ipotesi specifica di revoca implicita della protezione internazionale per il soggetto che si allontani senza giustificato motivo dalle strutture di accoglienza.

Seppur solo l’applicazione pratica consentirà di valutare l’adeguatezza del d.l. flussi, vale la pena sin da ora di riflettere sull’opportunità di affidare il riordino di una materia così vasta come quella in materia di immigrazione alla decretazione d’urgenza.

In realtà, si tratta di una riflessione suscettibile di essere estesa ai più recenti interventi riformatori ad opera dell’attuale governo che ha almeno due implicazioni rilevanti.

La prima riguarda il ruolo che ha oggi il Parlamento nella produzione legislativa, considerando che molti degli interventi più rilevanti dell’ultimo periodo (abolizione dell’abuso d’ufficio, d.l. “Salva Casa” in materia edilizia) il ruolo delle Camere è stato quello di intervenire a posteriori su una disciplina messa a punto dal Governo.

La seconda riflessione riguarda l’uso della decretazione d’urgenza i cui presupposti (la necessità e l’urgenza) sono andati incontro ad una interpretazione sempre più estensiva, con il rischio di allontanarsi eccessivamente dalle indicazioni della Costituzione sul sistema delle fonti del diritto.

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Già i primi commentatori della riforma Nordio avevano messo in luce le criticità della definitiva eliminazione dell’articolo 323 c.p., paventando il rischio di un eccessivo indebolimento dello “strumentario” italiano per la lotta alla corruzione.

Questo timore è stato condiviso dalla Commissione europea all’interno della sua Relazione annuale sullo Stato di diritto per il 2024, ove emerge che la fattispecie dell’abuso d’ufficio rappresentava un presidio della lotta alla corruzione, essendo un reato-spia capace di portare sotto la lente di ingrandimento condotte suscettibili di arrecare danno all’efficiente e regolare svolgimento dell’azione amministrativa.

Queste e altre osservazioni sono condensate all’interno di una recente ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale in relazione all’art. 1, comma 1, lett. b) della Legge 9 agosto 2024, n. 114 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 187 del 10 agosto 2024 ed entrata in vigore il 25 agosto 2024) nella parte in cui abroga l’art. 323 c.p., per violazione degli articoli 97, 11 e 117, comma 1, Cost. (in relazione agli obblighi discendenti dagli artt. 7, comma 4, 19 e 65, comma 1, della Convenzione delle Nazioni Unite del 2003 contro la corruzione – cd. Convenzione di Merida – adottata dalla Assemblea generale dell’ONU il 31 ottobre 2003 con risoluzione n. 58/4, firmata dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003, oggetto di ratifica ed esecuzione in Italia con  l. 3 agosto 2009, n. 116).

Il Giudice a quo – il Tribunale di Firenze – era consapevole della delicatezza del quesito posto alla Consulta, la quale in più occasioni ha chiarito quali fossero i margini del sindacato di legittimità costituzionale su norme penali di favore, quale è l’articolo 1, comma 1, L.114/2024 che ha determinato l’abrogazione di una fattispecie penale con indubbi effetti in bonam partem.

Ebbene, passando brevemente in rassegna la giurisprudenza costituzionale in materia, il Giudice a quo ha ricordato che la Corte Costituzionale non ha escluso a priori il sindacato costituzionale su norme penali favorevoli, ammettendolo quando:

– si tratti di evitare la creazione di “zone franche”, ossia quando il legislatore introduca norme in contrasto con il principio di uguaglianza (articolo 3 Cost.), in forza delle quali venga esclusa la rilevanza penale di una determinata classe di condotte;

– quando il giudizio di legittimità riguardi il corretto esercizio del potere legislativo;

– quando si rilevi il contrasto con obblighi internazionali rilevanti ai sensi dell’art. 11 o dell’art. 117, primo comma, Cost..

Nel caso concreto, l’abrogazione dell’abuso d’ufficio contravverrebbe agli obblighi derivanti dalla c.d. Convenzione di Merida, la quale all’articolo 19 prevede l’obbligo in capo agli Stati firmatari di introdurre fattispecie penali che sanzionino l’abuso di potere commesso da pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni.

La cogenza di detta disposizione si desume dalla lettura della “Legislative Guide for the implementation of United nations Convention against corruption”, ossia il documento di “interpretazione autentica” della Convenzione stessa, in considerazione del suo contenuto, della finalità e del fatto che promana dalle stesse Nazioni Unite.

Tale documento chiarisce che, in linea di massima, la Convenzione richiede agli Stati firmatari di criminalizzare le diverse condotte riconducibili al fenomeno della corruzione, prendendo in considerazione non solo le forme più tradizionali di corruttela ma anche tutte quelle condotte propedeutiche come l’ostruzione della giustizia, il traffico di influenze e, appunto, l’abuso d’ufficio.

Invero, l’ordinamento italiano già soddisfaceva le richieste della Convenzione al tempo della sua ratifica, prevedendo già una vasta gamma di reati contro la P.A., cosicché l’unico effetto discendente dagli obblighi internazionali assunti consisteva in un obbligo di “stand still” ossia di mantenimento o, al più, rafforzamento della tutela penale già esistente.

Alla luce di ciò, ben si comprende come la decisione di abrogare l’articolo 323 c.p. abbia rappresentato una scelta in controtendenza con gli impegni assunti a livello internazionale, con l’aggravante che l’eliminazione dell’abuso d’ufficio è stata accompagnata anche dalla modifica in senso restrittivo di altri reati-spia quali il traffico di influenze illecite, profondamente rivisto e destinato ad avere un ambito di applicazione assai più ristretto rispetto al passato.

Proprio il mutato assetto dei reati contro la P.A., secondo il Giudice a quo, determinerebbe un’inaccetabile violazione dell’articolo 97 Cost. (secondo parametro di legittimità costituzionale individuato dal Tribunale di Firenze).

In particolare, il Giudice rimettente si è detto coscio del precedente del 2020 con cui la Consulta ha chiarito “come una censura di illegittimità costituzionale non possa basarsi sul pregiudizio che la formulazione, in assunto troppo restrittiva, di una norma incriminatrice, recherebbe a valori di rilievo costituzionale, quali, nella specie, l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione . Le esigenze costituzionali di tutela non si esauriscono, infatti, nella tutela penale, ben potendo essere soddisfatte con altri precetti e sanzioni: l’incriminazione costituisce anzi un’extrema ratio, cui il legislatore ricorre quando, nel suo discrezionale apprezzamento, lo ritenga necessario per l’assenza o l’inadeguatezza di altri mezzi di tutela ”; in quella occasione, era stata sollevata una questione di legittimità in relazione all’articolo 323 c.p. così come riformulato a seguito delle modifiche introdotte con d.l. 76/2020.

Ebbene, dal 2020 a oggi il quadro giuridico di riferimento è assai mutato e il rischio di violazione dell’articolo 97 sembra essere aumentato.

Difatti, come si è detto in precedenza, non solo è stato eliminato definitivamente il reato di abuso d’ufficio, ma anche la fattispecie di traffico di influenze illecite è stata ridisegnata in senso restrittivo, senza che, specularmente, venissero introdotte misure amministrative di contrasto alla corruttela.

Per tutte queste ragioni, il Tribunale di Firenze ha concluso affermando che “In definitiva, la scelta legislativa di abrogazione del delitto di cui all’art. 323 c.p. non pare riconducibile ad un legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore, ma si prospetta come arbitraria, atteso che: da un lato, non si è tenuto di conto che le ragioni poste a sostegno della spinta riformatrice (la c.d. “paura della firma” o “burocrazia difensiva”) erano di fatto venute meno (sopravvivendo, forse, solo sul piano, del tutto irrilevante, soggettivo e psicologico di singoli funzionari) in ragione delle recenti riforme e del successivo (ed ormai consolidato) orientamento giurisprudenziale di legittimità e dei principi enunciati dalla Corte costituzionale; dall’altro lato, non appare adeguatamente ponderato (e men che meno contenuto o neutralizzato) l’effetto dirompente che può avere la riforma, per il venir meno dell’effetto general-preventivo spiegato dalla presenza nell’ordinamento di una norma di chiusura che -seppur ormai relegata ad operare in casi eccezionali di particolare ed obiettiva gravità- evitava il dilagare di condotte dolosamente arbitrarie e lasciava ai cittadini uno strumento attraverso cui ricorrere alla magistratura.”.

Abbiamo dedicato una puntata de L’Ora Legale all’abolizione dell’abuso d’ufficio.

Recupera gli articoli sull’abrogazione dell’abuso d’ufficio qui, qui e qui.

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Le novità riguardano principalmente l’aspetto del procedimento cioè in che modo la valutazione sulla condotta si inserisce nella carriera scolastica.

Il contenuto, cioè quali sono i comportamenti che l’ordinamento esige dagli studenti, è stato rimesso all’adozione di futuri regolamenti nonché alla modifica di quello finora vigente di cui al d.P.R. n. 249/1998 (statuto degli studenti) e a quello sulla valutazione della carriera di cui al d.P.R. n. 122/2009.

Menziono il disegno di legge perché ancora la legge non è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale.

Con effetto immediato sono state apportate le seguenti modifiche sulla valutazione della condotta:

• valutazione da parte dei docenti del comportamento con un giudizio sintetico (scuola primaria) e con decimi (scuola secondaria di primo grado); prima non era prevista la valutazione con voti;

• nella scuola secondaria di primo grado: non ammissione alla classe successiva o all’esame conclusivo del primo ciclo con meno di sei decimi in condotta; prima era una misura di carattere davvero eccezionale (art. 4, comma 9-bis, del citato d.P.R. n. 249/1998 del quale tratterò più avanti);

• ammissione all’esame di Stato conclusivo della scuola media di secondo grado: con il voto di sei decimi è prevista una sorta di compito di riparazione da trattare nel colloquio conclusivo dell’esame; con meno di sei decimi non ammissione all’esame di Stato;

• per la scuola secondaria di secondo grado: non può essere attribuito il punteggio di più alto nell’ambito della fascia di attribuzione del credito scolastico se il volto di condotta non è almeno nove decimi.

La normativa ha poi previsto l’emanazione di uno o più regolamenti di modifica e adeguamento dei precedenti di cui al d.P.R. n. 249/1998 e al d.P.R. n. 122/2009 al nuovo corso governativo. Sono stati delineati i seguenti contenuti generali della nuova regolamentazione tra cui:

• principi generali da attuare attraverso i regolamenti;

• maggiore peso al voto di condotta;

• nella scuola media di secondo grado: esame di riparazione con sei decimi; mancata ammissione alla classe successiva con meno di sei decimi;

• tipizzazione dei comportamenti da cui consegue un voto inferiore a sei decimi.

Il complesso dell’intervento governativo segna un sostanziale ribaltamento dell’impostazione precedente che era stata seguita nel citato d.P.R. n. 249/1998.

Infatti, in modo esattamente opposto all’attuale, l’art. 4 di tale d.P.R. prevedeva che “Nessuna infrazione disciplinare connessa al comportamento può influire sulla valutazione del profitto” (comma 3).

Tale disposizione è da ritenersi implicitamente abrogata dalla legge con riferimento alla scuola primaria e secondaria di primo grado perché il voto di condotta entra nella valutazione e può anche precludere la promozione alla classe superiore; inoltre condiziona subito l’attribuzione dei crediti.

Analogamente il regolamento prevedeva la mancata promozione o la mancata ammissione all’esame conclusivo per ragioni disciplinari solo nei casi di reati che violavano la dignità e il rispetto della persona umana o vi fosse pericolo per l’incolumità delle persone, inoltre solo se in tali casi pur gravi si riscontrassero recidiva, atti di violenza grave, o comunque connotati da una particolare gravità tale da ingenerare un elevato allarme sociale, ove non fossero esperibili interventi per un reinserimento responsabile e tempestivo dello studente nella comunità durante l’anno scolastico (art. 4, comma 9-bis).

Ora, invece, la mancata promozione o ammissione all’esame conseguono in modo vincolato all’attribuzione di un voto di condotta inferiore a sei decimi.

Come accennato, la normativa definisce i contenuti generali dei futuri ulteriori regolamenti sulla disciplina.

Essi dovranno ispirarsi agli scopi di “ripristinare la cultura del rispetto, di affermare l’autorevolezza dei docenti delle istituzioni scolastiche secondarie di primo e secondo grado del sistema nazionale di istruzione e formazione, di rimettere al centro il principio della responsabilità e di restituire piena serenità al contesto lavorativo degli insegnanti e del personale scolastico”.

Per confronto, l’art. 3, comma 2, d.P.R. n. 249/1998 in atto prevede che: “Gli studenti sono tenuti ad avere nei confronti del capo d’istituto, dei docenti, del personale tutto della scuola e dei loro compagni lo stesso rispetto, anche formale, che chiedono per se stessi”.

Analogamente, l’art. 7, comma 1, d.P.R. n. 122/2009 ha finora previsto che: “La valutazione del comportamento degli alunni nelle scuole secondarie di primo e di secondo grado, di cui all’articolo 2 del decreto-legge, si propone di favorire l’acquisizione di una coscienza civile basata sulla consapevolezza che la libertà personale si realizza nell’adempimento dei propri doveri, nella conoscenza e nell’esercizio dei propri diritti, nel rispetto dei diritti altrui e delle regole che governano la convivenza civile in generale e la vita scolastica in particolare. Dette regole si ispirano ai principi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 24 giugno 1998, n. 249, e successive modificazioni”.

Si coglie bene la differenza della gerarchia dei valori: prima il rispetto degli studenti era il riflesso di quello da loro richiesto; da ora in poi si esigerà il rispetto senza rapporto verso i diritti degli studenti: varrà appunto la “cultura del rispetto” cioè un atteggiamento generale (e direi generalizzato) che conformerà i rapporti all’interno delle scuole.

Ne sarà inevitabilmente compresso l’esercizio delle liberà costituzionali dentro le scuole.

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Da una prima lettura dell’indice delle modifiche previste dal provvedimento si desume l’intenzione del Legislatore, in questo caso il Governo, di inasprire il trattamento sanzionatorio per tutte quelle ipotesi di manifestazione del dissenso.

In particolare, il Capo II del disegno di legge – rubricato “disposizioni in materia di sicurezza urbana” – prevede la punibilità a titolo di illecito penale del cd. “blocco stradale” (prima punito come illecito amministrativo), ossia la condotta di chi ostruisce la circolazione con il proprio corpo.

La pena è quella della reclusione fino a un mese e della multa fino a 300 euro; se il fatto è commesso da più persone riunite, invece, la pena è della reclusione da sei mesi a due anni.

La norma fa il paio con quanto previsto all’interno del Capo III in materia di violenza o minaccia e resistenza a Pubblico Ufficiale (art. 19 del d.d.l. ); in particolare il disegno di legge prevede un’aggravante da applicare ai casi in cui le condotte siano commesse al fine di impedire la realizzazione di un’opera pubblica o di un’infrastruttura strategica.

Se è vero che il diritto penale svolge anche una funzione deterrente nei confronti della generalità dei consociati, allora la predetta norma mira a scoraggiare la manifestazione del dissenso in forma organizzata e collettiva.

Si pongono almeno due ordini di problemi di cui daremo brevemente atto.

Il primo riguarda l’opportunità dell’uso della sanzione penale, considerata l’ extrema ratio tra gli strumenti di cui il nostro ordinamento dispone, per punire fattispecie concrete rientranti nell’alveo dell’articolo 21 Cost. posto a tutela del diritto a manifestare liberamente il proprio pensiero.

Date le origini storiche della Carta costituzionale, non è errato ritenere che i padri e le madri costituenti mirassero proprio a garantire la possibilità di critica, protesta e di manifestazione del dissenso.

Il secondo problema riguarda, più genericamente, il messaggio che tale norma sembra veicolare.

Parrebbe che l’intento del disegno di legge sia quello di criminalizzare quei gruppi, quelle associazioni che si avvalgono di pratiche non violente come i blocchi stradali e l’assembramento in determinati luoghi, finendo per negare che una democrazia è tale solo se in essa esiste anche il dissenso, il confronto dialogico che coinvolge tutti gli attori politici, Governo compreso.

Sebbene non sia stato ancora licenziato il testo definitivo, è possibile immaginare i margini di intervento della Corte costituzionale sulle norme citate.

In particolare, si ricorda che la Consulta ha più volte sottolineato che le scelte di politica criminale rientrano nella discrezionalità del legislatore, ma ciò non significa che la materia penale sia uno spazio franco, sottratto al sindacato di legittimità costituzionale.

La stessa Corte costituzionale, infatti, ha chiarito che, salvo l’ambito di scelta discrezionale rimessa al legislatore, è sempre possibile valutare la compatibilità delle norme incriminatrici con l’assetto di principi e diritti consacrati all’interno della Carta costituzionale.

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La polemica ha riguardato le scelte ideologiche che trasparivano dallo schema di linee guida, confrontate con il parere.

Il 7 settembre il Ministro ha comunque adottato le linee guida, recependo solo alcune indicazioni marginali del parere. Tale parere, peraltro, era obbligatorio ma non vincolante.

Qui ci limiteremo ad alcune osservazioni di portata strettamente giuridica.

L’insegnamento dell’Educazione civica è stato regolato dalla legge n. 92/2019: esso mira alla condivisione e promozione dei principi di legalità, cittadinanza attiva e digitale, sostenibilità ambientale e diritto alla salute, al benessere della persona, al risparmio e all’investimento, all’educazione finanziaria e assicurativa e alla pianificazione previdenziale, anche con riferimento all’utilizzo delle nuove tecnologie digitali di gestione del denaro, alle nuove forme di economia e finanza sostenibile e alla cultura d’impresa (art. 1, comma 2).

Il successivo art. 3, comma 1, definisce le nove tematiche che vanno approfondite appunto dalle linee guida ministeriali: sono nove e spaziano dalla Costituzione alla protezione civile, passando per il contrasto alle mafie e l’educazione ambientale. Spetta a tale atto la fissazione di traguardi per l’insegnamento.

Delle nove tematiche le linee guida ne hanno trattate tre: Costituzione, sviluppo economico e sostenibilità, cittadinanza digitale; poi hanno fissato otto traguardi.

Tra le premesse le linee guida sottolineano “il carattere personalistico della nostra Costituzione” da cui “discende la necessità di sottolineare la centralità della persona umana”.

In verità la Costituzione italiana recepisce le diverse visioni della società e dei rapporti sociali che erano proprie delle tre principali forze politiche partecipanti all’assemblea costituente: comunisti, democristiani e liberali.

Il carattere personalistico è certamente di origine cattolica ma la Costituzione è ispirata anche dalla solidarietà sociale e dalla promozione dell’intervento statale per attuarla; ispirazione introdotta dalle forze di sinistra.

Nel noto discorso del 28 gennaio 1955 Piero Calamandrei, illustre giurista e costituente, osservò che: “c’è una parte della nostra costituzione che è una polemica contro il presente, contro la società presente. Perché quando l’articolo 3 vi dice: ‘È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana’, riconosce che questi ostacoli oggi vi sono di fatto e che bisogna rimuoverli. Dà un giudizio, la costituzione, un giudizio polemico, un giudizio negativo contro l’ordinamento sociale attuale, che bisogna modificare attraverso questo strumento di legalità, di trasformazione graduale, che la costituzione ha messo a disposizione dei cittadini italiani”.

Tale prospettiva si pone in tensione dialettica rispetto alla considerazione isolata della persona umana.

Dal punto di vista strettamente giuridico, dunque, si può concludere che le linee guida hanno fatto una scelta di campo molto netta, circoscrivendo l’ispirazione al personalismo e tralasciando l’impegno solidaristico.

E infatti il parere osserva che: “si rileva la mancanza di un riferimento alla relazione sociale tra individuo e collettività, che trova significato e centralità nel pieno sviluppo della persona umana che la Costituzione riconosce nella seconda parte dell’art. 3”.

Tra i traguardi che sono indicati dalle linee guida, si nota il numero 5 che comprende tra l’altro: “Conoscere le condizioni della crescita economica. Comprenderne l’importanza per il miglioramento della qualità della vita e ai fini della lotta alla povertà”.

In proposito il parere osserva: “la competenza n. 5 e i connessi obiettivi di apprendimento andrebbero riformulati, per essere rispondenti al dettato della L. n. 92/2019, che non prevede alcun riferimento al tema della crescita economica, del lavoro e dello sviluppo economico, quanto piuttosto allo sviluppo sostenibile collegato all’Agenda 2030”.

Noi possiamo notare che l’art. 41 della Costituzione riconosce sì la libertà d’impresa (primo comma), ma vieta che possa svolgersi in contrasto con l’utilità sociale (secondo comma) e prevede che essa sia inserita in programmi e controlli opportuni affinché possa essere coordinata a fini sociali e ambientali.

Le linee guida sembrano ispirate esclusivamente dal primo comma dell’art. 41, escludendo implicitamente che faccia parte dell’Educazione civica anche la considerazione di eventuali programmi e coordinamenti dell’attività imprenditoriale perché ritiene che quest’ultima lasciata libera porti benefici anche sociali.

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