L'articolo Il nuovo regolamento europeo n. 2024/903: verso un’Europa sempre più interoperabile proviene da Giurdanella.it.
]]>In questo contesto programmatico rientra il nuovo regolamento europeo n. 2024/903 che prevede misure per un livello elevato di interoperabilità del settore pubblico nell’Unione e che mira ad accelerare il processo di digitalizzazione del settore pubblico. L’atto normativo è essenziale per raggiungere gli obiettivi del decennio digitale dell’UE, come ad esempio avere il 100% dei servizi pubblici chiave disponibili online entro il 2030.
Il regolamento 2024/903 si applica ai soggetti dell’Unione e agli enti pubblici che regolamentano, forniscono, gestiscono o attuano servizi pubblici digitali transeuropei.
L’interoperabilità che il regolamento intende realizzare consiste, a mente del suo articolo 2, comma 1, nella “capacità dei soggetti dell’Unione e degli enti pubblici degli Stati membri di interagire tra loro a livello transfrontaliero condividendo dati, informazioni e conoscenze attraverso processi digitali in linea con i requisiti giuridici, organizzativi, semantici e tecnici relativi a tale interazione transfrontaliera”.
Il risultato finale è la possibilità per gli stati membri di scambiare dati e informazioni su cui si basa l’erogazione di servizi pubblici, come ad esempio, il riconoscimento reciproco di diplomi accademici o qualifiche professionali, scambi di dati sui veicoli per la sicurezza stradale, accesso a dati previdenziali e sanitari, scambio di informazioni relative a fiscalità, dogane, accreditamento di gare pubbliche, patenti di guida digitali, registri di commercio.
La corretta attuazione della legge richiede una serie di passaggi fondamentali:
-la creazione di un sistema di cooperazione che riunisca esperti nel settore digitale, membri della società civile, accademici capaci di definire un’agenda dell’interoperabilità per gli anni a venire;
-un sistema di valutazione dell’interoperabilità che consenta alle pubbliche amministrazioni di misurarsi con l’obiettivo fissato dal regolamento;
-uno sportello unico per incoraggiare la condivisione e il riutilizzo di soluzioni di interoperabilità affidabili e di alta qualità tra le pubbliche amministrazioni: il “portale europa interoperabile;
-la valorizzazione di meccanismi di sviluppo legislativo e politico, come le sandbox normative per la sperimentazione delle politiche o il partenariato pubblico-privato.
Le disposizioni all’interno del regolamento troveranno applicazione entro 3 mesi dalla sua entrata in vigore, con due eccezioni:
-gli stati potranno istituire le autorità nazionali competenti 9 mesi dopo la data di entrata in vigore del regolamento, entro gennaio 2025;
-le istituzioni, gli organi e le agenzie europei e gli enti del settore pubblico condurranno le valutazioni dell’interoperabilità a partire da gennaio 2025.
Clicca qui per leggere il testo integrale del Regolamento
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]]>L'articolo La strategia cloud all’interno del Piano Triennale per l’informatica nella P.A. proviene da Giurdanella.it.
]]>La strategia cloud non rappresenta, dunque, solo l’adempimento delle indicazioni sia europee che statali, ma rappresenterebbe anche l’occasione per le pubbliche amministrazioni di avviare un processo di riorganizzazione interno e di efficientamento dell’erogazione dei servizi pubblici, in termini di qualità e sicurezza. Rispetto al tema della sicurezza, infatti, occorre sottolineare come uno degli obiettivi del Piano triennale è proprio quello di aumentare la resilienza delle pubbliche amministrazioni verso attacchi cyber, oggi sempre più probabili e capaci di mettere in serio pericolo i dati posseduti dalle amministrazioni.
Nell’ambito dell’attuazione normativa della Strategia Cloud Italia, l’articolo 33-septies del Decreto-Legge n.179/2021 ha prescritto il dovere delle amministrazioni centrali e locali di migrare i loro CED e i relativi sistemi informatici verso tre possibili destinazioni: verso il PSN, “verso altra infrastruttura già esistente in possesso dei requisiti fissati [dal successivo Regolamento Agid], o verso altra infrastruttura propria già esistente e in possesso dei requisiti fissati dal regolamento [Agid]”
è stata istituito il Polo Strategico Nazionale (PSN), l’infrastruttura promossa dal Dipartimento per la Trasformazione Digitale che fornisce alle amministrazioni gli strumenti per realizzare il percorso di migrazione.
Secondo quanto previsto dal piano triennale, le pubbliche amministrazioni devono presentare i loro “progetti di migrazione” entro il 28 febbraio 2023, per poi occuparsi della migrazione vera e propria da completare entro il 30 giugno 2026.
Un altro strumento di supporto per gli enti pubblici è il sito cloud.italia.it dove è possibile rinvenire manuali guida per l’intero percorso di migrazione e articoli tecnici dedicati a specifici argomenti cui prestare particolare attenzione durante la fase di transizione.
L’utilizzo del paradigma cloud dovrebbe garantire un risparmio economico, ma allo stesso rende maggiormente complessa la gestione di tutti i servizi erogati dalle amministrazioni. Per tale ragione è fondamentale che l’ufficio del Responsabile alla transizione digitale si munisca di infrastrutture agevoli capaci di gestire in maniera integrata una pluralità di servizi e che garantiscano anche l’interoperabilità con altri enti.
In definitiva, il Piano Triennale per l’informatica nella P.A. pone due obiettivi fondamentali:
-le amministrazioni devono impegnarsi concretamente nel programma di transizione, occupandosi degli aspetti relativi alla sostenibilità economico-finanziaria del processo, verificando anche il peso specifico di questo processo sui propri capitoli di bilancio;
-le amministrazioni sono responsabili della gestione dei servizi cloud per tutto il loro ciclo di vita e dovendo, dunque, munirsi di competenze specialistiche all’interno delle strutture operative interne responsabili per la transizione digitale.
Avevamo già parlato del Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione qui.
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]]>Si legge dalla sentenza: “In materia di servizi pubblici sussistono due criteri in base ai quali viene perimetrata la giurisdizione del giudice amministrativo:
Il primo fa riferimento alla tipologia di controversia ed opera per qualsiasi servizio pubblico, includendo tutte le controversie che attengono alle concessioni di pubblici servizi, ai provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora le controversie relative all’affidamento di un pubblico servizio, nonché alla vigilanza e al controllo nei confronti del gestore.
Il secondo criterio prescinde dal tipo di controversia, in quanto la giurisdizione viene determinata in base alla tipologia di servizio, che può essere quella della vigilanza sul credito, delle assicurazioni e del mercato immobiliare”.
Pertanto, da quanto espresso, emerge che per poter affermare con assoluta certezza la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo non è sufficiente che si tratti di una materia afferente ai servizi pubblici, ma occorre pur sempre che la P.A. abbia svolto azioni determinate all’esercizio del proprio autoritativo.
Non rientra, invece, nelle giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di servizi pubblici, ma nella giurisdizione del Giudice ordinario, una controversie relativa agli atti di un procedimento di dismissione di quote di società a partecipazione pubblica adottati dai Comuni nella loro veste di soci, concretizzandosi in tal caso un atto di diritto privato.
Si riporta di seguito il testo della sentenza.
***
Pubblicato il 10/03/2017
N. 00348/2017 REG.PROV.COLL.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 382 del 2011, proposto da:
Acea Servizi Strumentali Territoriali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Bogino, 9;
contro
Comune di Fenestrelle, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno Sarzotti e Teodosio Pafundi, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Re Umberto, 27;
Comune di Perrero, Comune di Villar Perosa – non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Societa’ Acea Pinerolese Industriale S.p.A., Acea Pinerolese Energia S.r.l., Societa’ Pracatinat S.C.P.A. – non costituite in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 381 del 2011, proposto da:
Acea Servizi Strumentali Territoriali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Bogino, 9;
contro
Comune di Perrero, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Teodosio Pafundi e Bruno Sarzotti, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Re Umberto, 27;
Comune di Roure, Comune di Villar Perosa – non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Societa’ Acea Pinerolese Industriale S.p.A. – non costituita in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 383 del 2011, proposto da:
Acea Servizi Strumentali Territoriali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Bogino, 9;
contro
Comune di Salza di Pinerolo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Teodosio Pafundi e Bruno Sarzotti, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Re Umberto, 27;
Comune di Perrero, Comune di Villar Perosa – non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Societa’ Acea Pinerolese Industriale S.p.A., Societa’ Acea Pinerolese Energia S.r.l., Societa’ La Tuno S.r.l. – non costituite in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 384 del 2011, proposto da:
Acea Servizi Strumentali Territoriali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Bogino, 9;
contro
Comune di Roure, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno Sarzotti e Teodosio Pafundi, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Re Umberto, 27;
Comune di Perrero, Comune di Villar Perosa – non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Societa’ Acea Pinerolese Industriale S.p.A. – non costituita in giudizio;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 382 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Fenestrelle 30/12/2010, n.38, pubblicata all’albo pretorio dal 15 al 29/01/2011, mai comunicata alla ricorrente, nella parte in cui delibera “di avviare le procedure per la cessione, ai sensi dell’art.3, comma 29, della legge 24/12/2007, n.244 e s.m.i., delle partecipazioni nelle società sotto indicate: a) Acea servizi strumentali territoriali s.r.l.”;
– di ogni ulteriore atto preordinato, consequenziale e comunque connesso del relativo procedimento, nonchè per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Quanto al ricorso n. 381 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Perrero 29/12/2010, n.44, pubblicata all’albo pretorio dal 15 al 29/01/2011, mai comunicata alla ricorrente, nella parte in cui delibera “di avviare le procedure per la cessione, ai sensi dell’art.3, comma 29, della legge 24/12/2007, n.244 e s.m.i., delle partecipazioni nelle società sotto indicate: a) Acea servizi strumentali territoriali s.r.l.”;
– di ogni ulteriore atto preordinato, consequenziale e comunque connesso del relativo procedimento, nonchè per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Quanto al ricorso n. 383 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Salza di Pinerolo 31/12/2010, n.34, pubblicata all’albo pretorio dal 18/01/2011 al 01/02/2011, mai comunicata alla ricorrente, nella parte in cui delibera “di avviare le procedure per la cessione, ai sensi dell’art.3, comma 29, della legge 24/12/2007, n.244 e s.m.i., delle partecipazioni nelle società sotto indicate: a) Acea servizi strumentali territoriali s.r.l.”;
– di ogni ulteriore atto preordinato, consequenziale e comunque connesso del relativo procedimento, nonchè per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Quanto al ricorso n. 384 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Roure 30/12/2010, n.30, pubblicata all’albo pretorio dal 18/01/2011 al 01/02/2011, mai comunicata alla ricorrente, nella parte in cui delibera “di avviare le procedure per la cessione, ai sensi dell’art.3, comma 29, della legge 24/12/2007, n.244 e s.m.i., delle partecipazioni nelle società sotto indicate: a) Acea servizi strumentali territoriali s.r.l.”;
– di ogni ulteriore atto preordinato, consequenziale e comunque connesso del relativo procedimento, nonchè per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto gli atti di costituzione in giudizio dei Comuni di Fenestrelle, Perrero, Salza di Pinerolo e Roure;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2017 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Acea Pinerolese Industriale (A.P.I.) S.p.A. è una società a capitale interamente pubblico, avente come scopo sociale la gestione per i comuni soci di servizi pubblici locali a rilevanza economica.
La costituzione di Acea è avvenuta nel 2002 per trasformazione del preesistente Consorzio Acea, in attuazione dell’art. 35 comma 8 L. n. 448/2001, che imponeva agli enti locali di trasformare in società di capitali le aziende speciali e i consorzi tra comuni che gestivano i servizi pubblici locali muniti di rilevanza economica.
Ad oggi, Acea Industriale si occupa, direttamente o per mezzo di sue controllate: della gestione delle reti di distribuzione del gas; del teleriscaldamento; della produzione di calore; del ciclo di raccolta, smaltimento e trattamento dei rifiuti; del servizio idrico integrato.
2. L’Assemblea straordinaria di Acea Industriale, in data 25 giugno 2010, ha approvato un “progetto di scissione parziale proporzionale di Acea Pinerolese Industriale S.p.A. ai sensi dell’art. 2506 bis del codice civile”.
L’operazione di scissione parziale è stata concepita con l’intento di trasferire una parte del patrimonio di Acea Industriale (€. 100.000,00 diviso tra i Comuni in proporzione alla partecipazione da ciascuno di essi posseduta) ad una società di nuova istituzione, denominata Acea Servizi Strumentali Territoriali (A.S.S.T.) S.r.l., costituita per la gestione di servizi strumentali all’attività dei Comuni soci. Più nel dettaglio, secondo il progetto deliberato, la nuova società avrebbe dovuto occuparsi della “gestione calore” in favore dei Comuni – soci, acquisendo il ramo d’azienda a ciò deputato, in modo da consentire alla società madre (Acea Industriale) lo svolgimento dell’attività di “gestione calore” in favore di clienti diversi dai Comuni – soci.
3. La delibera di approvazione del progetto di scissione del 25 giugno 2010 è stata impugnata innanzi a questo TAR dai Comuni di Perrero, Roure e Salza di Pinerolo con il ricorso iscritto ad R.G. 1152/2010.
4. A seguito della suddetta impugnazione, i Comuni qui ricorrenti – dopo aver rilevato che “… a prescindere dall’esito del ricorso stesso (radicato nei confronti della delibera 25.6.2010) questo ente non ha comunque nessun interesse a mantenere quota di partecipazione nella Acea servizi Strumentali Territoriali s.r.l., anche in relazione alla vastità dei contenuti dell’oggetto sociale, essenzialmente non funzionali al conseguimento delle finalità istituzionali del Comune … ” – hanno assunto, con le impugnate delibere del dicembre 2010, la decisione di avviare comunque la procedura per la cessione – mediante procedura ad evidenza pubblica – delle rispettive partecipazioni nella società A.S.S.T. S.r.L. Ciò, sul presupposto che i servizi elencati nell’art. 3 dello statuto sociale della stessa A.S.S.T. S.r.L. (servizi di gestione del calore, di riscossione dei tributi locali, di gestione del ‘verde e dell’arredo urbano e di gestione dei servizi informatici) non sarebbero servizi ‘imprescindibili’ per l’esercizio delle funzioni amministrative e l’erogazione dei servizi di competenza degli enti comunali.
5. La Acea Servizi Strumentali Territoriali (A.S.S.T.) S.r.l. ha contestato la legittimità delle impugnate delibere comunali, radicando i quattro giudizi qui riuniti, nei quali ha denunciato come i Comuni intimati:
– non abbiano comunicato ad A.S.S.T. l’avvio del procedimento amministrativo preordinato alla cessione delle quote di partecipazione societaria in A.S.S.T., in violazione dell’art. 7 della legge 241/1990;
– abbiano erroneamente ritenuto che la costituzione della società A.S.S.T. sia in contrasto con l’art. 3 c. 27 della legge n. 244/2007. Contrariamente a quanto ritenuto dai Comuni ricorrenti, infatti, i servizi elencaci nell’art. 3 dello statuto sociale di A.S.S.T. (servizi di gestione del calore, di riscossione dei tributi locali, di gestione del verde e dell’arredo urbano e di gestione dei servizi informatici) sarebbero servizi ‘imprescindibili’ per il funzionamento dei Comuni stessi, l’esercizio delle funzioni amministrative e l’erogazione dei relativi servizi.
6. I Comuni intimati si sono ritualmente costituiti in giudizio, depositando memoria di deduzioni difensive in data 21 gennaio 2017 con la quale hanno contestato nel merito gli assunti avversari ed eccepito, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Con la memoria di replica dell’1 febbraio 2017, la parte ricorrente ha riconosciuto la fondatezza dell’eccezione preliminare di carenza di giurisdizione del giudice amministrativo.
7. Le cause sono state discusse e poste in decisione all’udienza del 22 febbraio 2017.
DIRITTO
1. Gli evidenti profili di connessione soggettiva e oggettiva che avvincono i ricorsi qui all’esame, ne consigliano nella presente sede la trattazione congiunta.
2. Il Collegio reputa fondata e dirimente la questione preliminare di giurisdizione sollevata dalle parti resistenti.
Ai sensi dell’art 133 comma l lett. c) sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”.
Dunque, in materia di servizi pubblici sussistono due criteri in base ai quali viene perimetrata la giurisdizione del giudice amministrativo.
Il primo fa riferimento alla tipologia di controversia ed opera per qualsiasi servizio pubblico, includendo tutte le controversie che attengono alle concessioni di pubblici servizi, ai provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora le controversie relative all’affidamento di un pubblico servizio, nonché alla vigilanza e al controllo nei confronti del gestore.
Il secondo criterio prescinde dal tipo di controversia, in quanto la giurisdizione viene determinata in base alla tipologia di servizio, che può essere quella della vigilanza sul credito, delle assicurazioni e del mercato immobiliare.
In entrambi i casi, per radicare la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo non è sufficiente che si versi in materia di servizi pubblici, ma occorre pur sempre che la Pubblica Amministrazione abbia agito nello specifico esercitando il proprio potere autoritativo.
È il caso di ricordare, infatti, che il testo dell’art 133 ha recepito l’orientamento espresso dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 204 del 6 luglio 2004, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. a), della legge 21 luglio 2000, n. 205, nella parte in cui esso prevedeva che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ” tutte le controversie in materia di pubblici servizi “, anziché ” le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (omissis…) “.
3. Nel caso di specie, A.S.S.T. non gestisce – per stessa ammissione di parte ricorrente – servizi pubblici (pag. 2 del ricorso), ma solo servizi strumentali al funzionamento dei Comuni.
Conseguentemente, non viene in considerazione nessuno dei due ‘criteri di collegamento’ della giurisdizione previsti dalla predetta norma del c.p.a..
Inoltre, le delibere impugnate non possono essere ricondotte nell’ambito della giurisdizione di legittimità, trattandosi di atti di avvio di un procedimento di dimissione di quote adottati dai Comuni nella loro veste di soci di una società e, quindi, nell’esercizio di poteri privatistici.
La dismissione della partecipazione concreta infatti un atto jure privatorum, compiuto dal comune “uti socius” – e non “jure imperii”. Pertanto, delibere di cui si chiede l’annullamento pongono le parti qui contendenti, il Comune e A.S.S.T., su un piano paritetico e rivelano nelle rispettive posizioni giuridiche soggettive da queste azionate una natura di diritti soggettivi, in quanto attinenti alla posizione dei comuni-soci all’interno della società.
Sotto diverso profilo, l’azione esperita nel presente giudizio dalla società ricorrente è volta a dimostrare la insussistenza dei presupposti per esercitare la dimissione delle quote da parte di un socio e, di conseguenza, la permanente validità della adesione dei Comuni alla società: essa è, quindi, diretta a tutelare il diritto soggettivo perfetto all’esecuzione delle partecipazioni comunali ed alle conseguenti controprestazioni.
Il reale oggetto del giudizio, dunque, non è l’esercizio del servizio, né, tantomeno la questione attinente alla complessiva azione di gestione dei servizi erogati da A.S.S.T., ma gli atti con i quali i Comuni hanno fatto valere una posizione contrattuale paritetica.
Non venendo in questione l’esercizio di un potere amministrativo propriamente detto, ma soltanto l’accertamento – vincolato – del ricorrere dei presupposti di legge per la cessazione della partecipazione azionaria, deve ritenersi che la controversia esuli – ex art. 7 comma 1 c.p.a. – dalla giurisdizione del giudice amministrativo, per rientrare appieno in quella dell’autorità giudiziaria ordinaria.
4. Va quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice adito a favore del giudice ordinario, con la precisazione che, ai sensi dell’art.11 secondo comma del c.p.a., gli effetti processuali e sostanziali della domanda medesima rimangono salvi, ove il giudizio sia riassunto entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia che declina la giurisdizione.
5. Per la peculiarità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e individua, ai sensi dell’art. 11 c.p.a., nel giudice ordinario l’autorità giurisdizionale cui spetta la cognizione delle domande proposte.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Roberta Ravasio, Consigliere
Giovanni Pescatore, Primo Referendario, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Giovanni Pescatore | Domenico Giordano | |
IL SEGRETARIO
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]]>Cosa prevede la delega?
L’art. 15 prevede che il Governo adotti un decreto legislativo per il riordino della disciplina in materia di servizi pubblici locali di interesse economico generale, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi, che si aggiungono a quelli di cui all’articolo 12:
a) riconoscimento, quale funzione fondamentale dei comuni e delle città metropolitane, da esercitare nel rispetto dei princìpi e dei criteri dettati dalla normativa europea e dalla legge statale, dell’individuazione delle attività di interesse generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni degli appartenenti alle comunità locali, in condizioni di accessibilità fisica ed economica, di continuità e non discriminazione, e ai migliori livelli di qualità e sicurezza, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale;
b) soppressione, previa ricognizione, dei regimi di esclusiva, comunque denominati, non conformi ai princìpi generali in materia di concorrenza;
c) individuazione della disciplina generale in materia di organizzazione e gestione dei servizi di interesse economico generale di ambito locale, compresa la definizione dei criteri per l’attribuzione di diritti speciali o esclusivi, in base ai princìpi di concorrenza, adeguatezza, sussidiarietà, anche orizzontale, e proporzionalità; con particolare riferimento alle società in partecipazione pubblica operanti nei servizi idrici, risoluzione delle antinomie normative in base ai princìpi del diritto dell’Unione europea, tenendo conto dell’esito del referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011;
d) definizione dei criteri per l’organizzazione territoriale ottimale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica;
e) individuazione, in tutti i casi in cui non sussistano i presupposti della concorrenza nel mercato, delle modalità di gestione o di conferimento della gestione dei servizi nel rispetto dei princìpi dell’ordinamento europeo, ivi compresi quelli in materia di auto-produzione, e dei princìpi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei princìpi di autonomia organizzativa, economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità;
f) introduzione, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, di incentivi e meccanismi di premialità o di riequilibrio economico-finanziario nei rapporti con i gestori per gli enti locali che favoriscono l’aggregazione delle attività e delle gestioni secondo criteri di economicità ed efficienza, ovvero l’eliminazione del controllo pubblico;
g) individuazione dei criteri per la definizione dei regimi tariffari che tengano conto degli incrementi di produttività al fine di ridurre l’aggravio sui cittadini e sulle imprese;
h) definizione delle modalità di tutela degli utenti dei servizi pubblici locali;
i) revisione delle discipline settoriali ai fini della loro armonizzazione e coordinamento con la disciplina generale;
l) previsione di una netta distinzione tra le funzioni di regolazione e le funzioni di gestione dei servizi, anche attraverso la modifica della disciplina sulle incompatibilità o sull’inconferibilità di incarichi o cariche;
m) revisione della disciplina dei regimi di proprietà e gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni, nonché di cessione dei beni in caso di subentro, in base a princìpi di tutela e valorizzazione della proprietà pubblica, di efficienza, di promozione della concorrenza, di contenimento dei costi di gestione, di semplificazione;
n) individuazione e allocazione dei poteri di regolazione e controllo tra i diversi livelli di governo e le autorità indipendenti;
o) previsione di adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale per gli utenti dei servizi, nonché di forme di consultazione e partecipazione diretta;
p) previsione di termini e modalità per l’adeguamento degli attuali regimi alla nuova disciplina;
q) definizione del regime delle sanzioni e degli interventi sostitutivi, in caso di violazione della disciplina in materia;
r) armonizzazione con la disciplina generale delle disposizioni speciali vigenti nei servizi pubblici locali, relative alla disciplina giuridica dei rapporti di lavoro.
Clicca qui per consultare il testo del ddl Riforma Pa
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L'articolo Riforma PA, i nuovi servizi pubblici locali proviene da Giurdanella.it.
]]>L'articolo Uber rientra nel servizio taxi? Il GdP di Torino fa luce proviene da Giurdanella.it.
]]>Tale servizio è stato diffuso in tutto il mondo dalla società statunitense Uber, che opera su internet, attraverso la quale si prenota un’auto con conducente che poi si mette al servizio di chi la prenota come un taxi.
Ad avviso del Giudice di Pace di Torino, tale attività non si configura come attività di taxista. Il servizio taxi, infatti, si effettua su richiesta dell’utente ed il relativo corrispettivo viene calcolato sulla base di tariffe determinate dall’autorità comunale competenti e tramite un tassametro omologato di cui dispongono tutte le auto adibite a tale servizio.
Il servizio realizzato dalla signora può semmai, continuano i giudici, paragonarsi a quello del noleggio di vettura con conducente.
Il discrimine sta nella non obbligatorietà del servizio Uber, al contrario di quello di Taxi, che deve essere prestato indifferentemente ed obbligatoriamente a chiunque ne faccia richiesta.
Per ulteriori approfondimenti si allega il testo della sentenza
L'articolo Uber rientra nel servizio taxi? Il GdP di Torino fa luce proviene da Giurdanella.it.
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]]>Nel caso di specie, è stato chiesto alla Corte se, per il servizio di assistenza educativo-scolastica, si possa continuare ad operare con il sistema dell’accreditamento di cui alla normativa statale e regionale, che l’art. 6 della legge 328/2000 disciplina come una delle modalità preferenziali per la regolazione dei rapporti tra fornitori, committenti e utenti del nuovo sistema di welfare, oppure si debba osservare quanto disposto dal nuovo art. 33, comma 3-bis, del Codice dei contratti pubblici, che stabilisce che “i comuni non capoluogo di provincia procedono all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni dei comuni di cui all’articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento”.
In risposta a tale quesito, i giudici contabili hanno, anzitutto, sottolineato il diverso ambito di applicazione delle normative richiamate: infatti, mentre l’art. 33, comma 3-bis del D.lgs. 163/2006 si applica agli acquisti di beni, servizi e forniture per i servizi strumentali, nell’ottica di limitare la spesa per i c.d. “consumi intermedi“, ossia per l’acquisizione di beni e servizi strumentali, la disciplina prevista dalla legge 328/2000 attribuisce ai comuni la titolarità delle funzioni di erogazione dei servizi sociali a rete, anche tramite l’elaborazione di forme innovative di collaborazione che disciplinano tutte le fasi di erogazione del servizio.
Tale differenziazione, secondo la Corte, troverebbe un valido supporto all’interno dello stesso Codice dei contratti, che, all’art. 30, esclude che le proprie disposizioni, fra le quali si rinviene anche la disciplina delle centrali di committenza, si applichino alle concessioni di servizi.
Coerentemente con quanto affermato, dunque, i giudici contabili hanno concluso escludendo l’applicabilità dell’art. 33, comma 3-bis, del Codice dei contratti al servizio di erogazione dell’assistenza educativa e scolastica, che continua così a soggiacere alle norme ordinamentali ed organizzative previste dalla legge 328/2000.
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]]>COMITATO PER LO SVILUPPO DEL VERDE PUBBLICO
MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA
DEL TERRITORIO E DEL MARE
Prot. 0005813 GAB del 19/03/2015
Deliberazione n. 6/2015
NELLA riunione del 16.3.2015, in presenza del cons. Massimiliano Atelli, Presidente, dell’ing. Giorgio Boldini, Componente, del dr. Bruno Cignini, Componente, della dr.ssa Anna Maria Maggiore, Componente, della dr.ssa Angela Farina, per delega del dr. Cesare Patrone, Componente, del dr. Andrea Sisti, Componente;
VISTA la legge n. 10/2013;
VISTA la richiesta di parere del 23.1 .2015 fatta pervenire da ATA Spa;
RELATORE il cons. Massimiliano Atelli;
il Comitato
delibera quanto segue.
1. Con la richiesta di cui in premessa, è stato chiesto a questo Comitato di esprimere il proprio avviso riguardo alla classificazione più appropriata per la gestione del verde pubblico, nell’alternativa fra servizio pubblico locale e attività strumentale ancillare ad un servizio pubblico principale. Il quesito così posto ha evidenti implicazioni, sia per quanto attiene alle forme di gestione ammissibili, che per quanto concerne le molteplici differenze di regime, a normativa vigente, fra servizi pubblici locali e attività strumentali.
2. Nel riscontrare la richiesta di parere pervenuta, occorre muovere anzitutto dalla nozione generale di servizio pubblico, quale ormai consolidatasi in ambito normativo e nelle decisioni delle corti giudicanti. Dal primo punto di vista, vale ricordare che, secondo la definizione di massima rinvenibile, ad esempio, nell’art. 18 della legge 26 aprile 1990 n. 86, per pubblico servizio deve intendersi un’attività che pur essendo disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione si caratterizza per la mancanza di poteri autoritari. Quanto all’orientamento che si è venuto consolidando nelle decisioni delle corti giudicanti, è ormai dato acquisito che “per identificare giuridicamente un servizio pubblico, non è indispensabile a livello soggettivo la natura pubblica del gestore, mentre è necessaria la vigenza di una norma legislativa che, alternativamente, ne preveda l’obbligatoria istituzione e la relativa disciplina oppure che ne rimetta l’istituzione e l’organizzazione all’Amministrazione. Oltre alla natura pubblica delle regole che presiedono allo svolgimento delle attività di servizio pubblico e alla doverosità del loro svolgimento, è ancora necessario, nella prospettiva di una definizione oggettiva della nozione, che le suddette attività presentino un carattere economico e produttivo (e solo eventualmente costituiscano anche esercizio di funzioni amministrative), e che le utilità da esse derivanti siano dirette a vantaggio di una collettività, più o meno ampia, di utenti (in caso di servizi divisibili) o comunque di terzi beneficiari (in caso di servizi indivisibili).
Né la circostanza, che per le attività de quibus non sia prevista l’erogazione di un corrispettivo da parte dei beneficiari (come si verifica invece per la normale attività di depurazione), è idonea a inficiare i riferiti connotati dell’attività quale attività di servizio pubblico, in quanto…. la previsione di un corrispettivo (così come di un profitto del gestore del servizio) non è essenziale sul piano della qualificazione giuridica delle attività di servizio pubblico…” (così, ex multis, Cons. Stato, sez. VI, sent. 5.4.2012, n. 2021).
Muovendo da questa premessa, il Comitato intende anzitutto chiarire che il verde pubblico, in ambito comunale, rientra senz’altro fra i servizi pubblici locali, atteso che:
1. è rinvenibile una norma legislativa che, alternativamente, ne preveda l’obbligatoria istituzione e la relativa disciplina oppure che ne rimetta l’istituzione e l’organizzazione all’Amministrazione,
2. anche nel caso del verde pubblico lo svolgimento delle attività di servizio pubblico ha il carattere della doverosità (SS.UU, Cassazione, ord. 27.5.2009, n. 12252);
3. dette attività possono presentare un carattere economico e produttivo;
4. le utilità da esse derivanti sono dirette a vantaggio di una collettività, più o meno ampia, di terzi beneficiari (rientrando il verde pubblico fra i servizi indivisibili).
Riguardo al punto 1), la norma va individuata nell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, il quale come noto dispone che alla gestione dei servizi pubblici di competenza locale – vale a dire i “servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali” – provvedono gli enti territoriali di riferimento. L’indicazione è molto ampia, e ciò si spiega con la circostanza che gli enti locali sono enti a fini generali dotati di autonomia organizzativa, amministrativa e finanziaria (art. 3 TUEL), nel senso che essi hanno la facoltà di determinare da sé i propri scopi e, in particolare, di decidere quali attività di produzione di beni e di servizi siano assunte come doverose, purché genericamente rivolte a realizzare fini sociali ed a promuovere lo sviluppo economico e civile della Comunità locale di riferimento (art. 112 TUEL). Quel che rileva è perciò la scelta politico- amministrativa dell’ente locale di prendere in carico il servizio, al fine di soddisfare in modo continuativo obiettive esigenze della comunità.
Deve infatti distinguersi, riguardo ai servizi pubblici, fra assunzione del servizio e sua erogazione. Il servizio pubblico è assunto dal soggetto pubblico con legge o con un atto generale, che ne rende doverosa la conseguente attività. Il momento dell’assunzione è dunque riservato all’autorità pubblica perché consegue ad una valutazione dei bisogni riservata al decisore politico. Alla fase dell’assunzione del servizio segue quella della sua erogazione e, cioè, la concreta attività volta a fornire la prestazione agli utenti.
Riguardo al requisito di cui al punto 2, nonché a quello di cui al punto 4, entrambi sono indirettamente confermati, con riferimento al verde pubblico, dal combinato disposto degli artt. 1, commi 639 ss., della legge n. 147/2013 e 13 del DL n. 20112011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 216/2011, per un verso, e dei regolamenti dei singoli comuni recanti la disciplina del tributo per i servizi indivisibili (TASI), ovvero il tributo collegato all’erogazione e alla fruizione di quei servizi comunali non misurabili singolarmente in quanto non erogabili ad uno specifico utente bensì all’intera comunità (secondo la esemplificazione diffusamente in uso: manutenzione delle strade, manutenzione del verde pubblico, illuminazione pubblica etc.). Il che rileva, peraltro, anche nel senso di orientare la classificazione del verde pubblico, in ambito comunale, fra quelli che l’art. 149, comma 7, del d.lgs. n. 26712000, qualifica come “servizi pubblici ritenuti necessari per lo sviluppo della comunità”.
Riguardo, infine, al requisito di cui al punto 3, va premesso che se, effettivamente, il carattere economico ed imprenditoriale della maggior parte dei servizi pubblici è un dato oggettivo, è vero di contro che lo stesso d.lgs. n. 267/2000 distingue fra servizi pubblici locali con o senza rilevanza economica. Inoltre, anche con riguardo ai servizi pubblici locali con rilevanza economica, la normativa comunitaria consente, anche se non impone (Corte costituzionale, sent. nn. 325 del 2010 e 199 del 2012), la gestione diretta del servizio pubblico da parte dell’ente locale, allorquando l’applicazione delle regole di concorrenza ostacoli: in diritto o in fatto, la «speciale missione» dell’ente pubblico (art. 106 TFUE), nella forma dell’in house providing.
E’ dunque chiaro che “In via di principio va considerato che la distinzione tra attività economiche e non economiche ha carattere dinamico ed evolutivo, cosicché non è possibile fissare a priori un elenco definitivo dei servizi di interesse generale di natura economica (secondo la costante giurisprudenza comunitaria spetta infatti al giudice nazionale valutare circostanze e condizioni in cui il servizio viene prestato, tenendo conto, in particolare, dell’assenza di uno scopo precipuamente lucrativo, della mancata assunzione dei rischi connessi a tale attività ed anche dell’eventuale finanziamento pubblico dell’attività in questione (Corte di giustizia CE, sentenza 22 maggio 2003, causa 18/2001). In sostanza, per qualificare un servizio pubblico come avente rilevanza economica o meno è ragionevole pensare che si debba prendere in considerazione non solo la tipologia o caratteristica merceologica del servizio (vi sono attività meramente erogative come l’assistenza agli indigenti), ma anche la soluzione organizzativa che l’ente locale, quando può scegliere, sente più appropriata per rispondere alle esigenze dei cittadini (ad esempio servizi della cultura e del tempo libero da erogare, a seconde della scelta dell’ente pubblico, con o senza copertura dei costi). Dunque, la distinzione di cui si sta parlando può anzitutto derivare da due presupposti, in quanto non solo vi può essere un servizio che ha rilevanza economica o meno in astratto ma anche uno specifico servizio che, per il modo in cui è organizzato nel caso di specie, presenta o non presenta tale rilevanza economica. Saranno, quindi, privi di rilevanza economica i servizi che sono resi agli utenti in chiave meramente erogativa e che, inoltre, non richiedono una organizzazione di impresa in senso obiettivo (invero, la dicotomia tra servizi a rilevanza economica e quelli privi di rilevanza economica può anche essere desunta dalle norme privatistiche, coincidendo sostanzialmente con i criteri che contraddistinguono l’attività di impresa nella previsione dell’art. 2082 Cod. civ e, per quanto di ragione, dell’art. 2195 o, per differenza, con ciò che non vi può essere ricompreso). Per gli altri servizi, astrattamente di rilevanza economica, andrà valutato in concreto se le modalità di erogazione, ne consentano l’assimilazione a servizi pubblici privi di rilevanza economica” (così, esemplarmente, Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 5409/2012).
Ancora, “la qualificazione di un servizio pubblico a rilevanza economica è correlata alla astratta potenzialità di produrre un utile di gestione e, quindi, di riflettersi sull’assetto concorrenziale del mercato di settore (cfr. Cons. Stato, n. 5097 del 2009), sicché non rileva l’irrisorietà dell’utile che in concreto un servizio per come svolto produca“, sicché, laddove non risulti che l’ente locale “abbia offerto il servizio gratuitamente o sopportandone parte dei costi“, ma, al contrario, sia provato che “abbia svolto in proprio un attività imprenditoriale vera e propria, seppure senza autonoma organizzazione” (ad es., integrando la gestione del servizio con le attività svolte da uffici comunali), esso andrà considerato servizio pubblico locale a rilevanza economica.
Tutto ciò considerato, se dunque a fini classificatori rileva non solo la tipologia o caratteristica merceologica del servizio, ma anche la soluzione organizzativa che l’ente locale, quando può scegliere, sente più appropriata per rispondere alle esigenze dei cittadini (ad esempio, appunto, servizi della cultura e dei tempo libero da erogare, a seconda della scelta dell’ente pubblico, con o senza copertura dei costi), e, inoltre, vi può essere uno specifico servizio che, per il modo in cui è organizzato nel caso di specie, presenta o non presenta tale rilevanza economica, questo Comitato ritiene che il servizio del verde pubblico, in ambito comunale, possa non essere sprovvisto di rilevanza economica.
Ciò nei casi, in particolare, in cui la realizzazione di operazioni di partenariato, nelle varie declinazioni ammesse dalla normativa vigente (ivi incluso l’art. 5 della legge n. 10/2013), abbia come esito quello di determinare una utilità per l’ente locale.
E’ infatti noto che i contratti che abbiano per parte un ente locale possono anche essere attivi, piuttosto che passivi. Possono cioè assicurare all’Amministrazione l’acquisizione di una utilità, anziché un’uscita.
Qualsivoglia operazione realizzata a mezzo di un contratto (in genere) può avere tre esiti economici alternativi, per i singoli contraenti (ivi inclusa la P.A.): saldo passivo, saldo attivo e, infine, saldo «zero ». Nel caso dei contratti pubblici, ciò che conta è la valutazione che la stazione appaltante è tenuta a compiere – ex ante – sull’onerosità o meno del negozio. Accanto ai contratti passivi vi sono infatti quelli attivi e – ove li si voglia distinguere, descrittivamente, da questi ultimi (atteso che una mancata spesa si risolve pur sempre in un incremento, sub specie di non decremento, patrimoniale) – quelli gratuiti (rectius, ideali e strutturati sin dal principio come gratuiti).
Premesso che i contratti attivi trovano (in parte almeno, anche per le concessioni,) un loro preciso punto di riferimento, sul piano normativo, fra l’altro nel dlgs. n. 163/2006 (si pensi all’art 26), nell’art. 43, comma 2, della legge n. 449/1997 e s.m., e negli artt. 3 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 e 3, comma 1, lett. g), prima parte, della l. n. 20 del 1994, ne consegue che, nel caso del servizio del verde pubblico, appare arduo negare situazioni di rilevanza economica dello stesso, quanto meno indiretta.
Detto altrimenti, laddove per la gestione del servizio pubblico del verde, l’ente locale, nell’adottare la soluzione organizzativa ravvisata come la più appropriata per rispondere alle esigenze dei cittadini, opti per un modello che in concreto assicuri – quanto meno – un risparmio di spesa (ad es., per la manutenzione), con conseguente destinazione ad altri impieghi pubblici della quota di risorse a bilancio che sarebbero state altrimenti assorbite dalla corrispondente voce di spesa, detto servizio finisce per acquisire rilevanza economica, seppure in via indiretta.
Conclusivamente, la gamma delle soluzioni a disposizione degli enti locali è oggi più ampia e diversificata, e – a seconda che i servizi pubblici siano organizzati per essere erogati in un modo piuttosto che in un altro – aperta alle forme di gestione consentite dalla normativa vigente (dunque, dalla gestione diretta, passando per l’azienda speciale, le società in house e quelle miste, sino alla esternalizzazione mediante affidamento a gestori privati selezionati attraverso il ricorso all’evidenza pubblica).
Come ha peraltro ben specificato la citata sentenza n. 5409/2012 della IV Sezione del Consiglio dì Stato, per la praticabilità in concreto dell’una o dell’altra soluzione andrà considerata non soltanto la fattibilità strettamente giuridica, alla luce della normativa di settore complessivamente vigente, bensì anche quella propriamente finanziaria, atteso che, al di là dell’attenzione per la tipologia o caratteristica merceologica del servizio, dovrà valutarsi con attenzione anche la soluzione organizzativa che l’ente locale, “quando può scegliere“, sente più appropriata per rispondere alle esigenze dei cittadini.
3. Il verde pubblico rientra dunque fra i servizi pubblici locali (1), e in concreto, nei termini sopra esposti (e nei limiti dunque tracciati anzitutto da Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 5409/2012), può acquisire anche rilevanza economica, seppure in via indiretta.
E, per vero, in senso contrario alla configurabilità del verde pubblico come servizio pubblico non si sono espressi neppure i due pareri delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (Lombardia, n. 411/2013 e Puglia, n. 141/2013, reperibili, unitamente alle altre decisioni di organi giudiziari indicate nel presente parere, all’indirizzo Internet https://www.rninambiente.it/pagina/comitato-il-verde-pubblico), sinora emessi, a quanto consta, sul tema che ne occupa.
4. Del resto, se il verde pubblico non fosse un servizio pubblico locale sarebbe arduo attribuire un significato all’art. 4, comma 2, della legge n. 10/2013, il quale prevede che “I comuni che risultino inadempienti rispetto alle norme di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 e, in particolare, sulle quantità minime di spazi pubblici riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi da osservare in rapporto agli insediamenti residenziali e produttivi ,approvano le necessarie varianti urbanistiche per il verde e i servizi entro 31 dicembre di ogni anno.“.
Il rapporto fra carico urbanistico e verde pubblico è infatti aspetto essenziale, come confermato dal Consiglio di Stato in una recente decisione (sez. IV, sent. n. 4148/2013), nella quale un Comune aveva impressa ad una data zona, nello strumento urbanistico generale, una certa destinazione (in particolare, F3 – Verde pubblico attrezzato, così definita: “Territorio destinato a uso pubblico. E’ ammessa la realizzazione delle attrezzature pubbliche e di uso pubblico espressamente individuate nelle tavole di zonizzazione e rete viaria allegate, comprendenti attrezzature sportive, per lo svago, la cultura e il tempo libero, attrezzature commerciali compatibili con l’uso pubblico, con esclusione degli impianti rumorosi o comunque nocivi all’igiene fisica”).
Muovendo da ciò, nel confermare un proprio precedente (sentenza n. 4790 del 28 giugno 2004, sezione V), il Consiglio di Stato ha osservato che, “per effetto della indicata destinazione e delle prescrizioni previste, si deve ritenere che nella zona F3 valgano le regole seguenti: il territorio deve essere destinato all’uso pubblico e non a quello privato, il territorio deve essere prevalentemente conservato a verde, per la presenza di vegetazione che deve poter essere fruita della collettività; sono ammesse, in forma coerente con l’uso pubblico e la conservazione del verde, attrezzature sportive, culturali e per 11 tempo libero (anche eventualmente gestite da privati); sono ammesse anche attrezzature commerciali, che tuttavia debbono essere limitate e debbono essere compatibili con l’uso pubblico e debbono avere quindi una funzione meramente accessoria (come per esempio, un punto di ristoro e una rivendita di giornali).
Nelle aree ricadenti in zona F e destinate dallo strumento urbanistico a verde pubblico attrezzato, il verde, vale a dire la presenza di vegetazione distribuita sul territorio secondo modalità indicate, costituisce esso stesso la “attrezzatura pubblica o privata di uso pubblico” a cui tali zone sono riservate e la fruizione del verde da parte della collettività ne è la funzione tipica nell’ambito dell’organizzazione generale del territorio comunale (in tal senso, in termini,Consiglio di Stato, V, 28 giugno 2004, n. 4790).
E riguardo ai rapporti con l’iniziativa privata, la IV Sezione ha chiarito che “Nelle zone destinate a verde pubblico attrezzato, quando la loro particolare disciplina li ammette la presenza anche di altre attrezzature, la funzione di queste non può che essere gerarchicamente subordinata e servente rispetto a quella propria della intera zona. Pertanto, tali attrezzature in tanto sono ammesse in quanto, per caratteristiche edilizie ed architettoniche, per dimensioni o per le modalità in cui si inseriscono nel contesto, sono compatibili con la destinazione a verde pubblico.“.
E’ ammesso, cioè, solo ciò che può essere considerato un accessorio del verde attrezzato, mentre non è sufficiente a rispettare la funzione primaria del “verde attrezzato” la presenza di fontane, panchine, alberature, illuminazione, vari giochi per bambini.
Sulla base di tali principi riguardanti gli interventi compatibili con la destinazione a verde pubblico attrezzato, il Consiglio di Stato ha rigettato la tesi secondo cui un ristorante sarebbe perfettamente in linea con la destinazione a verde pubblico attrezzato, atteso che esso non può ritenersi mero punto di ristoro, ovvero un accessorio del verde attrezzato.
Si tratta, per vero, di un indirizzo pretorio in linea anche con la normativa più recente. A inizio 2013, è entrata infatti in vigore la l. n. 10/2013, intitolata Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani, la quale ha fra l’altro modificato l’art. 43, comma 1, della l. n. 449/1997, introducendovi una disposizione che prevede, nella sua parte finale, che: «Fermi restando quanto previsto dalla normativa generale in materia di sponsorizzazioni nonché i vincoli per la tutela dei parchi e giardini storici e le altre misure di tutela delle aree verdi urbane, lo sfruttamento di aree verdi pubbliche da parte dello sponsor ai tini pubblicitari o commerciali, anche se concesso in esclusiva, deve aver luogo con modalità tali da non compromettere, in ogni caso, la possibilità di ordinaria fruizione delle stesse da parte del pubblico.».
Questa impostazione, come si vede fatta propria con assoluta chiarezza dal legislatore, attribuisce un valore speciale al verde pubblico, e per vero tende, anche per questa via, a riaffermare la natura giuridica di servizio pubblico del verde urbano.
5. E’ il caso di puntualizzare che la richiamata decisione n. 479012014 della IV Sezione del Consiglio di Stato, nel far notare che il piano regolatore che definisca la zona F del territorio comunale come quella destinata ad “Attrezzature pubbliche o di uso pubblico” comporta che il verde, vale a dire la presenza di vegetazione distribuita sul territorio secondo modalità indicate, costituisce esso stesso la “attrezzatura pubblica o” (privata ma) “di uso pubblico” a cui queste zone sono riservate e la fruizione del verde da parte della collettività ne è la funzione tipica nell’ambito della organizzazione generale del territorio comunale, ha precisato che “se si considera che, a norma del citato D.M. del 1968, la dotazione minima di “spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio” dovrebbe essere assicurata in ciascuna delle zone territoriali omogenee, si comprende come nelle zone a verde specificamente previste, quando la loro particolare disciplina vi ammetta la presenza anche di altre attrezzature, la funzione di queste non può che essere gerarchicamente subordinata e servente rispetto a quella propria dell’intera zona.”.
Sovente, “questa organizzazione gerarchica delle funzioni nell’ambito della zona è sancita dall’espressa condizione apposta alla realizzazione delle altre attrezzature, pur sempre “pubbliche o di uso pubblico”, diverse dal verde “sportive, per lo svago, la cultura e il tempo libero, commerciali” – le quali in tanto sono ammesse in quanto siano “compatibili con l’uso pubblico” cioè con la fruizione del verde. In altre parole, le attrezzature ora nominate sono consentite soltanto se, per le loro caratteristiche edilizie ed architettoniche, per le dimensioni o per le modalità con cui si inseriscono nel contesto, non siano tali da incidere in modo apprezzabile sulla fruizione dell’area in relazione alla sua destinazione a verde pubblico.“.
6. Certo, quello del verde pubblico è servizio pubblico locale dalle caratteristiche indubbiamente peculiari.
E, sul punto, è anzi il caso di precisare che negli anni si è andata sviluppando la tendenza, riguardo al tema qui trattato, ad identificare il servizio del verde pubblico, più esattamente, con la “manutenzione del verde pubblico”.
Il che, ad avviso di questo Comitato, ha finito con il creare e alimentare un equivoco di fondo, sul quale si intende cogliere l’occasione per fare per quanto possibile chiarezza.
Si ritiene, infatti, che aver spostato l’attenzione dal verde pubblico, in sé, alla “manutenzione del verde pubblico“, abbia avuto come conseguenza quella di ingenerare l’idea che il servizio pubblico sia la seconda, piuttosto che il primo. Mentre appare evidente che la manutenzione è parte della gestione del servizio pubblico, senza peraltro esaurirla.
Beninteso, si tratta di attività essenziale, perché il verde pubblico ha bisogno di costante e appropriata manutenzione. Non diversamente da quella di cui abbisognano gli altri servizi pubblici locali erogati all’utenza.
La manutenzione non esaurisce dunque in sé la gestione del servizio pubblico, la quale, in questo come negli altri casi, attiene alla realizzazione delle dotazioni e/o degli impianti essenziali ai fini dell’erogazione del servizio e ai comportamenti operativi allo scopo concretamente necessari a quest’ultimo fine (si pensi al servizio di trasporto pubblico locale svolto su ferro, che, in estrema sintesi, richiede la realizzazione dell’infrastruttura, l’acquisto dei veicoli e la conduzione di questi ultimi, il tutto, naturalmente, anche da manutenersi).
Anche per il servizio pubblico locale del verde pubblico si pone infatti, nei tradizionali termini sopra esposti, il tema della realizzazione delle dotazioni e/o degli impianti essenziali ai fini dell’erogazione del servizio e dei comportamenti operativi allo scopo concretamente necessari a quest’ultimo fine.
Da questa punto di vista, è il caso di richiamare il concetto di infrastruttura verde, essenziale all’interno della città, in ragione degli evidenti benefici che essa può arrecare all’ambiente urbano. Se una città ingloba al proprio interno aree verdi di apprezzabile dimensione, non v’è dubbio che queste possano svolgere anche una funzione ecologica di accrescimento del grado di naturalità dell’ambiente urbano. Il concetto di infrastruttura si presta ad una lettura in termini di rete, nella logica per cui “per avere una infrastruttura verde urbana, non basta un grande parco, ma occorre vi sia una rete di spazi verdi interna alla città. In una città dotata di una infrastruttura verde i parchi non sono spazi verdi isolati nel costruito. (…) Come minimo, dunque, l’elemento lineare della rete verde è un viale alberato. Ciò confermerebbe la scarsa valenza ecologica della rete dell’infrastruttura verde urbana, anche se non si può misconoscere l’importanza dei viali alberati per arricchire di verde la città e migliorarne la qualità ambientale a vantaggio della salute umana e del paesaggio urbano.” (così il working paper P11/07, dal titolo “L’infrastruttura verde urbana“, dell’Osservatorio Città sostenibili del Dipartimento Interateneo Territorio dell’Università e del Politecnico di Torino).
Del resto, nel maggio 2013 la Commissione europea ha adottato una strategia sulle infrastrutture verdi (COM (2013) 249 final) che rende molto evidente il ruolo essenziale che esse rivestono negli ambienti urbani. “Gli elementi di infrastrutture verdi nelle città comportano vantaggi per la salute, ad esempio aria pulita e una migliore qualità delle acque. Un ecosistema sano può ridurre anche la diffusione di patologie trasmesse da vettori. Realizzare elementi di infrastrutture verdi nelle aree urbane rafforza il senso di comunità, consolida i legami con azioni su base volontaria promosse dalla società civile e contribuisce a contrastare l’esclusione e l’isolamento sociale. Questo approccio giova ai singoli cittadini e alla comunità sul piano fisico, psicologico, emotivo e socio-economico. Le infrastrutture verdi forniscono opportunità di collegamento tra le aree urbane e rurali e creano spazi in cui è piacevole vivere e lavorare. Grazie alla produzione alimentare urbana e ai giardini comunitari, entrambi strumenti efficienti di educazione per gli scolari e di coinvolgimento, in particolare, dei ragazzi, le infrastrutture verdi riducono le distanze tra la produzione e la consumazione di alimenti e aiutano ad aumentarne il valore percepito. Gli investimenti in questo tipo di infrastrutture hanno un alto potenziale in termini di rafforzamento dello sviluppo rubano, anche mantenendo o creando posti di lavoro“.
Queste funzioni ecosistemiche racchiudono i beni e i servizi utilizzati dalla società umana per soddisfare il proprio benessere, definiti con la locuzione di sintesi “servizi ecosistemici”. Un esempio di servizio ecosistemico intrinsecamente legato, quale diretta e immediata conseguenza, al verde urbano, è quello relativo alla riduzione dell’effetto noto come “isola di calore urbano”, che – come ormai scientificamente dimostrato da qualificati studi – può avere conseguenze gravi, soprattutto in presenza di ondate di calore, per la salute di gruppi della popolazione vulnerabili (2).
Per tutte queste diversificate ragioni, dunque, dotare l’ambiente urbano di verde pubblico significa dotarlo dell’infrastruttura essenziale per l’erogazione del servizio pubblico locale all’utenza. Accrescere la dotazione di verde pubblico è gestione servizio pubblico locale (così come lo è accrescere la dotazione impiantistica nel caso degli altri servizi pubblici locali). Parimenti, è gestione del servizio pubblico locale anche la manutenzione del verde pubblico, cioè l’attività costante di conservazione dello stato di efficienza e sicurezza dell’infrastruttura e delle dotazioni essenziali per l’erogazione del servizio. Questo aspetto di gestione richiede lo svolgimento di attività strumentali (si pensi, nuovamente con riferimento al servizio di trasporto pubblico locale svolto su ferro, alla pulizia e alle riparazioni dei veicoli), riguardo alle quali il gestore potrà, nei modi consentiti dalla normativa vigente, approvvigionarsi ricorrendo a terzi per prestazioni di forniture e/o servizi oppure autoprodurle.
7. Infine, sotto il profilo giuridico e operativo, la gestione del verde pubblico è gestione di un servizio pubblico locale autonomo rispetto agli altri, ivi incluso il servizio rifiuti e gli altri servizi di igiene urbana.
Da questo punto di vista, che sovente gli enti locali decidano di affidare il servizio pubblico locale del verde pubblico allo stesso soggetto cui hanno affidato la gestione del servizio rifiuti e degli altri servizi di igiene urbana, oppure operino un affidamento congiunto e contestuale dei due distinti servizi al medesimo soggetto, è circostanza che assume rilievo in punto di fatto.
Al di là della gestione operativa e perfino della economie di scala eventualmente realizzabili concentrando l’affidamento di più servizi distinti in capo ad uno stesso gestore, i servizi restano infatti fra loro distinti, sul piano giuridico, sicché gli atti adottati dall’ente locale, così come quelli bilaterali (compresi i contratti di servizio), dovranno avere cura di riferirsi formalmente a tutti i (distinti) servizi affidati.
Note
1. Per TAR Piemonte, sez. I, sent. 22.7.2011, n. 805, “Un’area di proprietà pubblica destinata a “verde pubblico” non costituisce un’opera di urbanizzazione primaria né un bene strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente proprietario, fino a quando su di essa non siano state realizzate concrete opere di trasformazione volte a rendere fruibile il verde pubblico da parte della collettività, imprimendo al bene una destinazione di fatto conforme a quello astrattamente prevista dal piano: solo in presenza di tali opere il bene acquista carattere strumentale rispetto ai fini dell’ente e rientra o far parte del patrimonio indisponibile dello stesso, ai sensi dell’art. 826, ultimo comma c.c., in quanto bene di proprietà pubblica concretamente destinato ad un pubblico servizio.”.
2. I riflessi, sul piano economico, anzitutto sotto il profilo dei costi anche sociali, sono del tutto evidenti alla Commissione, tanto da spingerla nella medesima Comunicazione a puntualizzare che: “Una delle ragioni principali per cui in centro città si registrano spesso temperature più elevate di diversi gradi rispetto all’ambiente circostante è dato da uao minore umidità nelle aree urbane, a sua volto causata dall’assenza dì vegetazione e dall’asfalto scuro o dalle superfici cementate che assorbono maggiormente l’energia solare. Questo fenomeno, noto come effetto “isola di calore urbano” può avere conseguenze gravi, soprattutto in presenza di ondate di calore, per la salute di gruppi della popolazione vulnerabili, ad esempio persone con patologie croniche a anziani. Il tenore di umidità dell’aria, una risorsa disponibile a costo zero, potrebbe essere ricreato artificialmente ricorrendo all’elettricità per fare evaporare l’acqua, ma si stima che questa tecnico costerebbe circa 500 000 EUR per ettaro. Fare leva sulla natura e ricorrere alle infrastrutture verdi negli ambienti urbani, ad esempio creando parchi ricchi in termini di biodiversità, spazi verdi e corridoi di aria fresca, può contribuire ad attenuare l’effetto “Isola di calore urbano.”
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]]>E’ stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 251 del 25-10-2013 la nuova delibera n. 13/311 della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, recante Regolamento interno in materia di accesso agli atti e documenti amministrativi, ai sensi dell’articolo 23 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni
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]]>E’ stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 251 del 25-10-2013 il Decreto 30 luglio 2013, n. 123 del Ministero dell’Economia e delle Finanze “Regolamento recante norme di attuazione dell’articolo 43, comma 4, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, in materia di contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, convenzioni con soggetti pubblici e privati, contributi dell’utenza per i servizi pubblici non essenziali e misure di incentivazione della produttività”.
Il provvedimento è entrato in vigore sabato 26 ottobre 2013.
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]]>Per altro verso la previsione nei contratti di assicurazione di una libera facoltà di recesso unilaterale non solo della Stazione Appaltante ma anche dell’assicuratore presenta fondati dubbi di compatibilità con la tutela dell’interesse pubblico, con la stessa disciplina generale in materia di appalti pubblici (che riconosce tale facoltà all’appaltatore solo in casi eccezionali per lo più riconducibili ai casi di eccessiva onerosità sopravvenuta) e inoltre si pone in contrasto con i principi di economicità efficacia e buon andamento della PA, che difficilmente riuscirà ad attivare una nuova copertura assicurativa in tempi brevi. Pertanto, l’Avcp afferma che “dovrebbero essere contrattualmente disciplinati gli eventi in conseguenza dei quali ricorrere ad una revisione del prezzo (o eventualmente di altre condizioni contrattuali) in corso di validità della polizza o, come extrema ratio, atti a fondare il diritto di recesso dal contratto, fermo restando che la revisione dei prezzi o il recesso non possono essere legati al mero verificarsi di un sinistro, rientrante nella normale alea contrattuale”.
Per quanto concerne poi i requisiti di partecipazione alla gara, l’Autorità ritiene “accettabili” quelli basati sul livello di capitale sociale minimo, sull’indice di solvibilità e sulla capacità di assicurare determinati rischi valutata in base ad una raccolta premi specifica.
La determinazione infine si chiude con un ampio intervento in ordine all’affidamento dei servizi di intermediazione assicurativa, relativo cioè a quelle gare pubbliche volte all’individuazione di un broker assicurativo che supporti la Stazione appaltante nella gestione dei rischi da assicurare.
Per questo ed ulteriori approfondimenti, si rende fruibile il testo integrale della determinazione n. 2/2013 dell’Avcp.
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