Ho letto questo breve intervento in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2025 al TAR Catania, alla fine della cerimonia aperta dalla relazione introduttiva del presidente Savasta. Lo condivido qui perché sono i miei due centesimi di contributo al dibattito sul ruolo del diritto – e dei giuristi – in tempi di grandi cambiamenti. Le frasi tra virgolette non sono mie, ma del presidente Maruotti, citate anche, in apertura, dal presidente Savasta. Buona lettura.

C’è un giudice qui.
Un giudice indipendente.
I regimi autoritari odiano i giudici indipendenti.
Perché hanno il vizio di applicare la legge a tutti.
E la riduzione delle regole, generali e astratte, la riduzione del diritto, fa male/malissimo alla democrazia.
Ma cosa riduce il diritto?
Anzitutto la sfiducia;
la riduzione delle occasioni di confronto e di ascolto, aperto e gentile, sul bene pubblico;
la polarizzazione di maniera, il rifiuto della complessità, la semplificazione e la banalizzazione della realtà.
Riduce il diritto:
la cattiva scuola, senza eguaglianza sociale e culturale, comprensione critica e cittadinanza attiva;
riduce il diritto:
la scomparsa delle leggi (e del dibattito pubblico su di esse), sostituite da decreti legge, decreti legislativi, leggi finanziarie con fiducia e leggi provvedimento;
ma anche i comunicati stampa: il diritto svilito a comunicazione, alla sua confezione esteriore: la legge “salva” qualcosa, o “buona” qualcosa;
riducono il diritto:
le bugie dolose di chi ricopre funzioni pubbliche;
i condoni e le sanatorie di ogni genere, che premiano solo chi non segue le regole;
la mancanza di controlli preventivi sull’attività amministrativa;
riduce il diritto: l’intelligenza artificiale applicata acriticamente, in mano a pochi giganti della tecnologia;
Riduce il diritto ogni scelta pubblica che non sia “chiara e comprensibile”.
Il diritto, è stato detto, vuole “evitare che il singolo si senta solo”.
Non succederà, finché ci sarà
un giudice qui,
un giudice indipendente.

Qui il video dell’intervento, della durata di 2 minuti.

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Con queste parole si è idealmente conclusa la relazione del presidente Savasta, pronunciata nella cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2025 al TAR Catania, lo scorso 1 marzo.

Tanti gli stimoli, a cominciare dalla lunga citazione iniziale della relazione del presidente Maruotti, alla cerimonia di apertura in Consiglio di Stato, del 3 febbraio (ne abbiamo già scritto qui), di cui riportiamo queste righe:

 “Stiamo vivendo anni di straordinaria complessità (…) è indispensabile che tutti i titolari di funzioni pubbliche si facciano carico di tali complessità: ognuno deve fare la sua parte e deve individuare soluzioni in base alla propria competenza, in maniera chiara e comprensibile (…) la nostra Costituzione vuole evitare che il singolo si senta solo (…)”.

Scorriamo il testo della relazione, per individuare alcuni dei temi trattati.

Il tema della fiducia

 “Senza la fede, poi, intesa come fiducia nella possibilità di superare i limiti e le difficoltà che l’esercizio della funzione pubblica comporta, non è possibile modificare il corso degli eventi. Se ci pensiamo, è la fiducia positiva che ha determinato la stessa evoluzione dei sistemi, ampliato gli orizzonti della scienza e portato ai popoli il benessere.
Al contrario, la fede negativa, fine a se stessa, autoalimentata dalla visione della pienezza del proprio Io, ha determinato la prevaricazione, l’indifferenza, il raggiungimento soltanto degli scopi personali.

Occorre avere fiducia nelle possibilità dell’Uomo, da mettere a servizio dell’Uomo stesso.

Questo principio deve essere più che mai presente oggi, dove la sopraffazione dell’altro può essere supportata da strumenti distruttivi sempre più sofisticati e terribili, dove le distanze nel sociale diventano sempre più evidenti, dove vi è il rifiuto dell’altro, dove si tende ad abbandonare l’esercizio della nostra intelligenza, per affidarsi a quella artificiale”.

La citazione del discorso all’umanità, dal film Il Grande Dittatore di Charlie Chaplin, di cui riportiamo uno stralcio, rimane nel solco del tema della fiducia:

 «Noi esseri umani dovremmo aiutarci sempre, dovremmo godere soltanto della felicità del prossimo, non odiarci e disprezzarci l’un l’altro. L’avidità ha avvelenato i nostri cuori, ha precipitato il mondo nell’odio, ci ha condotti a passo d’oca fra le cose più abbiette, abbiamo i mezzi per spaziare, ma ci siamo chiusi in noi stessi. La macchina dell’abbondanza ci ha dato povertà, la scienza ci ha trasformato in cinici, l’avidità ci ha resi duri e cattivi, pensiamo troppo e sentiamo poco. Più che macchinari ci serve umanità, più che abilità ci serve bontà e gentilezza, senza queste qualità la vita è violenza e tutto è perduto».

E’ più facile dominare chi non crede in niente.

Una domanda viene posta, a questo punto, anche riferendosi alle intelligenze artificiali:

“Cosa ci aspetta dal possibile mancato esercizio della nostra intelligenza, delegata a macchine prive di sogni e di aspirazioni?

Perché l’Umanità potrebbe essere spinta verso il Nulla?

Perché, come ci suggerisce Michael Ende, nel libro La storia infinita, è più facile dominare chi non crede in niente. Ed è questo il modo più sicuro di conquistare il potere’.

Le tecnologie non sono neutrali

Altra citazione di rilievo, nella relazione, è alla nota del 28 gennaio, proveniente dalla Chiesa cattolica, sul rapporto tra intelligenze, artificiale e umana:

 “I prodotti tecnologici riflettono la visione del mondo dei loro sviluppatori, proprietari, utenti e regolatori, e con il loro potere ‘plasmano il mondo e impegnano le coscienze sul piano dei valori’ (papa Francesco)…
 Gli utenti dovrebbero fare attenzione a non diventare eccessivamente dipendenti dall’IA per le proprie decisioni, accrescendo il già alto grado di subalternità alla tecnologia che caratterizza la società contemporanea…
 Il fatto che attualmente la maggior parte del potere sulle principali applicazioni dell’IA sia concentrato nelle mani di poche potenti aziende solleva notevoli preoccupazioni etiche…
 La conseguenza logica del paradigma tecnocratico: il mondo di un’umanità asservita all’efficienza”.

Il tema dell’educazione

La nota citata si occupa anche dell’educazione, che dovrebbe “aiutare il linguaggio della testa a crescere in armonia con il linguaggio del cuore e il linguaggio delle mani”.

L’educazione dovrebbe promuovere libertà responsabili, il pensiero critico e la capacità di discernimento.

Sull’intelligenza artificiale

Interessante il richiamo alla Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sull’intelligenza artificiale e i diritti umani, la democrazia e lo stato di diritto, firmata a Vilnius il 5 novembre scorso, di cui si è finora parlato poco finora.

Il lavoro del giudice

Il presidente richiama infine due autori, facendone propri i pensieri.

Piero Calamandrei: “Non sappiamo più che farci dei giudici di Montesquieu, etres inanimés, fatti di pura logica. Vogliamo i giudici coll’anima”.

Piero Pajardi: “Il sommo atto di giustizia è necessariamente sommo atto di amore se è giustizia vera, e viceversa se è amore autentico”.

Il testo integrale della relazione sarà reso disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa.

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Detta controversia ha altresì offerto importanti spunti di riflessione in ordine ad una diversa e parimenti rilevante questione, ossia quella afferente alla possibilità di applicare l’art. 21-octies, co. 2, legge n. 241/1990, ai sensi del quale “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. […]”, al vizio di incompetenza relativa.

Nel caso da noi seguito, infatti, il ricorrente ha proposto ricorso per l’annullamento del provvedimento con il quale la Giunta Municipale ha revocato la procedura di affidamento in concessione mediante l’istituto del project financing, tesa alla riqualificazione e alla realizzazione del sistema cimiteriale di Comiso-Pedalino, e ha sostenuto, per quanto qui di interesse, che tale provvedimento di revoca fosse illegittimo poiché la relativa proposta di revoca era stata formulata non dal Dirigente competente, bensì dal Sindaco.

Ora, fermo restando che nel nostro caso la censura mossa si è poi rivelata infondata, la domanda di annullamento proposta per l’asserita esistenza di un vizio di incompetenza relativa ci ha immediatamente condotti ad analizzare più da vicino quello che potremmo senz’altro definire, a seguito di una recentissima pronuncia del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, un contrasto giurisprudenziale a tutti gli effetti.

Il Consiglio di Stato ha affermato che “nell’ambito del procedimento amministrativo, l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, che esclude l’annullabilità degli atti inficiati da illegittimità formali o procedimentali, nel caso in cui l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso, si applica anche al vizio dell’incompetenza relativa che deve essere qualificato come vizio dell’organizzazione” (cfr. ex plurimis, sentenza Consiglio di Stato sez. VI, 18 ottobre 2022, n. 8846).

In tal modo, i giudici hanno pienamente ammesso l’applicabilità della fattispecie sanante di cui all’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990, finanche ai casi di incompetenza relativa, respingendo a chiare lettere la censura in quel caso mossa dall’appellante, secondo il quale il giudice di prime cure aveva errato “nel ritenere che l’art. 21-octies, comma 2, della L. 7/8/1990, n. 241 [fosse] rilevante anche in relazione al vizio di incompetenza”, posto che tale fattispecie sanante “sarebbe applicabile solo con riguardo ai provvedimenti adottati in violazione di norme sul procedimento o sulla forma, ma non potrebbe operare con riferimento al vizio di incompetenza”.

Per converso, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, con la sentenza 20 settembre 2024, n. 715, ha risolto in maniera diametralmente opposta la questione dell’applicabilità dell’art. 21-octies, co. 2, legge n. 241/1990, anche al vizio di incompetenza relativa, negando fermamente che si possa estendere l’ambito di applicazione della citata sanatoria fino a tal punto.

Ed invero, i giudici – nell’affermare che “nemmeno a tutela di interessi pubblici di carattere superiore” è possibile applicare l’istituto in esame al vizio di incompetenza relativa, hanno condivisibilmente ricordato che “in un ordinamento ispirato al principio di legalità, questo Collegio non ritiene possibile aderire alla tesi dell’irrilevanza strutturale – id est dequotazione, alias sussumibilità nella fattispecie sanante di cui all’art. 21-octies L. 241/1990 – del vizio di incompetenza (relativa o assoluta che sia), giacché il principio di legalità costituzionalmente sotteso all’ordinamento amministrativo non consente a qualsiasi ente o organo amministrativo di fare tutto ciò che sia giusto e legittimo, ma di competenza altrui: deve, all’opposto, affermarsi che, per quanto “forte” sia l’interesse a essa sotteso, l’attività svolta da un soggetto o da un organo incompetente è concettualmente da parificare – una volta che il vizio di incompetenza sia stato fondatamente dedotto – all’attività amministrativa non ancora esercitata, quella potendo essere svolta solo dall’ente e dall’organo cui l’ordinamento ha attribuito la competenza a provvedere”.

Ancora, il C.G.A.R.S. ha ricordato che “[…] un inaccettabile corollario della tesi dell’automatica sanabilità ex art. 21-octies del vizio di incompetenza sarebbe l’assunto che un provvedimento, purché sostanzialmente “giusto”, possa essere adottato da qualsiasi organo e relegandosi ad assoluta irrilevanza il riparto legale delle competenze tra gli organi amministrativi: ma, se così fosse, il cit. articolo 21-octies, nella parte in cui dequotasse pure il vizio d’incompetenza, diverrebbe strumento di palese e assoluta inciviltà giuridica”.

Non resta che auspicare e attendere che sul punto intervenga una pronuncia dell’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99 c.p.a.

L'articolo Il vizio di incompetenza relativa non è sanabile proviene da Giurdanella.it.

Si è trattato di comprendere, in sostanza, se nell’ambito di una procedura di cui all’art. 183, d.lgs. n. 50/2016 (vecchio Codice dei contratti pubblici), venga o meno a costituirsi un autonomo rapporto precontrattuale con l’operatore economico individuato quale miglior offerente che non consenta più all’Amministrazione di revocare la precedente decisione di avvalersi dell’istituto del project financing, quanto meno non senza incorrere in forme di responsabilità precontrattuale.

Ebbene la sentenza del 1 agosto 2024, n. 2809 ha stabilito in maniera inequivocabile che l’Amministrazione procedente conserva il potere di rivalutare la rispondenza dell’operazione economica prescelta all’interesse pubblico e alle esigenze della collettività e ha difatti ribadito che “la valutazione amministrativa della perdurante attualità dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera continua a essere immanente. Si tratta infatti di considerare, sino all’affidamento, l’attualità e la convenienza della realizzazione, senza condizionamenti finanche da eventuali previ e informali contatti, finalizzati all’elaborazione della proposta da parte del promotore”.

Nel caso di specie il ricorso giurisdizionale, proposto nel 2019 proprio da un operatore economico che era già stato nominato promotore ai sensi dell’art. 183, comma 10, lett. b), d.lgs. n. 50/2016, aveva ad oggetto sia la domanda di annullamento del provvedimento di revoca della deliberazione con la quale il Comune di Comiso, nel 2016, aveva inizialmente stabilito di affidare ai privati – avvalendosi del modello del project financing ad iniziativa pubblica – la realizzazione, la riqualificazione e la gestione pluriennale del sistema cimiteriale di Comiso-Pedalino, sia la contestuale domanda di risarcimento del danno, per un verso, per l’asserito illegittimo esercizio di attività provvedimentale e, per altro verso, per responsabilità precontrattuale.

Un’operazione economica simile era (solo inizialmente) sembrata vantaggiosa per la comunità, giacché si pensava che, ove fosse stata portata a conclusione, avrebbe evitato al Comune di sostenere il considerevole esborso finanziario occorrente per la sistemazione del complesso cimiteriale e avrebbe garantito al concessionario, una volta realizzate le nuove opere cimiteriali e riqualificate le zone, di percepire per diversi anni gli oneri derivanti dalle sepolture.

Orbene la pronuncia in commento, in aderenza con l’impianto difensivo da noi sostenuto, ha innanzitutto spiegato che – nonostante la nomina del promotore determini “un’immediata posizione di vantaggio per il soggetto prescelto ed un definitivo arresto procedimentale per i concorrenti non prescelti (tant’è che tale atto è da ritenersi lesivo e deve dunque essere immediatamente impugnato dai concorrenti non prescelti, senza attendere l’esito degli ulteriori subprocedimenti di aggiudicazione della concessione” – in ogni caso, perfino quando sia già intervenuta la nomina del soggetto promotore, la Pubblica Amministrazione “non è tenuta a dare corso alla procedura di gara per l’affidamento della relativa concessione, posto che: a) tale scelta costituisce una tipica e prevalente manifestazione di discrezionalità amministrativa nella quale sono implicate ampie valutazioni in ordine all’effettiva esistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, tali da non potere essere rese coercibili nell’ambito del giudizio di legittimità che si svolge in sede giurisdizionale amministrativa; b) la posizione di vantaggio acquisita per effetto della dichiarazione di pubblico interesse si esplica solo all’interno della gara, una volta che la decisione di affidare la concessione sia stata assunta”.

È così fuor di dubbio che l’Amministrazione non abbia alcun dovere o obbligo di dare corso alla procedura, ben potendo scegliere – ove ciò risultasse, beninteso, maggiormente rispondente all’interesse pubblico – di rinviare la realizzazione delle opere ovvero di non procedere affatto e revocare l’intera procedura.

Il Collegio ha rimarcato che non può negarsi all’Amministrazione “la potestà di rivalutare la decisione originariamente assunta approntando soluzioni alternative che, se da un lato comporterebbero per l’ente la necessità di sostenere un immediato esborso finanziario, dall’altro possano consentire al comune di percepire gli oneri derivanti dal rilascio in concessione delle sepolture (facoltà questa a cui l’amministrazione avrebbe dovuto irrimediabilmente rinunciare in caso di affidamento in concessione delle nuove opere cimiteriali al ricorrente) e, soprattutto, di mitigare l’impatto sulla cittadinanza dell’aumento delle tariffe cimiteriali che, inevitabilmente, sarebbe conseguito in caso di realizzazione degli interventi mediante ricorso alla finanza di progetto”.

Del pari, i giudici hanno poi rigettato tanto la domanda di risarcimento del danno asseritamente derivante dall’esercizio illegittimo dell’attività provvedimentale, sul presupposto che l’azione amministrativa del Comune è apparsa totalmente esente da illegittimità, quanto quella di risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale, neppure esaminata nel merito poiché del tutto sfornita di prove atte a dimostrare l’an e il quantum del prospettato danno.

Infine, il T.A.R. ha ritenuto che la disciplina sull’indennizzabilità dei pregiudizi derivanti dalla revoca legittima di cui all’art. 21-quinquies, della legge n. 241/1990, – disciplina anch’essa richiamata dal ricorrente per l’ipotesi in cui le domande risarcitorie non potessero trovare accoglimento – “è cedevole rispetto alla disciplina specifica dettata dall’art. 183, co. 12 e 15 D. Lgs. n. 50 del 2016, ove si prescrive il riconoscimento dell’interesse contrattuale negativo o dell’indennizzo per le sole ipotesi in cui il promotore non risulti aggiudicatario della gara”.

L'articolo Tar Sicilia sulla revoca del project financing: è discrezionalità amministrativa proviene da Giurdanella.it.

Il Collegio ha ritenuto che la sola firma dell’atto integrativo alla Convenzione del 20 dicembre 2016, da parte del solo Provveditorato Interregionale OO.PP. Sicilia-Calabria, e non anche da parte di tutti gli altri soggetti partecipi della originaria convenzione, fosse sufficiente per la legittimità del provvedimento.

Parimenti rigettate sono state anche le censure relative ai profili di incompatibilità ambientale dell’intervento di “Riqualificazione del plesso di Viale Africa da destinare a sede degli uffici giudiziari di Catania”. Il ricorrente, invero, aveva evidenziato diversi profili problematici relativi all’assetto territoriale, con specifico riguardo al carico urbanistico, all’impatto ambientale e paesaggistico e alla mancanza di verde pubblico e la carenza di parchi urbani.

A tal riguardo, il Tar ha condiviso la tesi del Comune di Catania, secondo cui l’esistenza del: “palazzo di giustizia previsto oggi ha certamente un carico urbanistico inferiore a quello previsto dall’ufficio postale [preesistente]”, anche in considerazione del “bilancio complessivo del carico urbanistico della città di Catania”.

Il Collegio, altresì, non ha aderito all’ulteriore tesi del ricorrente, basata sull’incompatibilità degli Uffici con l’assetto territoriale con specifico riguardo all’impatto ambientale e paesaggistico. L’Osservatorio ricorrente aveva, infatti, sottolineato nel ricorso che i nuovi uffici giudiziari verrebbero eretti “su una porzione del waterfront della città di Catania. Adiacenti al centro fieristico “Le Ciminiere” – prezioso esempio di archeologia industriale reso fruibile grazie alla scelta di valorizzazione ambientale – [e che, quindi] i nuovi uffici giudiziari andrebbero a deteriorare irrimediabilmente una parte di costa catanese”.

Tali affermazioni, sono state ritenute dal Giudice amministrativo: “benché suggestive […] sconfessate dalla realtà dei fatti”. Invero, secondo il Tar, i lavori interessano un’area: “già completamente antropizzata e posta a servizio di attività che, seppure impattanti, sono coessenziali al modello di società che è venuta fuori dalla rivoluzione industriale nelle sue diverse fasi. L’area in questione infatti è stata in particolare già utilizzata per esigenze di servizio rispetto allo svolgimento del traffico ferroviario e per attività industriali (in particolare, per la trasformazione dei minerali di zolfo estratti nell’isola)”. Secondo il Collegio: “il fatto che una parte di quel patrimonio di archeologia industriale sia stato già salvato – mediante gli specifici interventi di recupero mediante i quali è avvenuta la realizzazione del centro fieristico “Le Ciminiere” – e che la costa, per ampio tratto dell’area in considerazione, oltre che ad essere attraversata da binari, sia comunque costituita da una scogliera a precipizio sul mare [così da render arduo comprendere come essa possa essere resa fruibile dall’intera comunità]”, non ha determinato la violazione dell’art. 9 dell Cost. (tutela ambientale).

Infine, non è stata accolta nemmeno la tesi secondo cui i lavori per la costruzione della Cittadella Giudiziaria aggraverebbero la carenza di spazi adibiti al verde pubblico. Secondo il Giudice di prime cure, infatti, la normativa citata a sostegno di tale tesi può fungere “unicamente da argine a nuovi consumi di suolo, ma non anche da strumento per riconquistare alla originaria loro consistenza naturale delle aree invece già modificate dall’impatto antropico”. In altri termini, la destinazione a verde pubblico sussisterebbe soltanto “sulla carta, e non in rerum natura”.

Link al testo completo della sentenza

L'articolo Il Tar Catania sulla legittimità della nuova Cittadella Giudiziaria proviene da Giurdanella.it.

Il Collegio, accogliendo il ricorso per ottemperanza presentato dallo studio legale Giurdanella, ha effettuato una ricognizione sulla recente giurisprudenza amministrativa, così osservando:

“Eventuali controversie di ordine sostanziale in ordine al quantum effettivamente dovuto esulano dalla giurisdizione di questo Tribunale, come risulta dalle seguenti affermazioni giurisprudenziali:
a) T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 1 settembre 2020, n. 2151: “a fronte di statuizioni giudiziali rese dal giudice civile, il giudice dell’ottemperanza è chiamato a svolgere essenzialmente una mera attività esecutiva; il giudice amministrativo dell’ottemperanza non ha, infatti, la possibilità di integrare in alcun modo la decisione civile, essendo rigidamente vincolato al comando contenuto in sentenza e non potendo dar vita a quell’attività di precisazione e integrazione del giudicato che contraddistingue l’attività di esecuzione delle sentenze del giudice amministrativo, nell’ambito del cosiddetto fenomeno del giudicato a formazione progressiva; ciò in quanto il giudice amministrativo dell’esecuzione non è fornito di giurisdizione nella materia oggetto di giudicato, e ove gli si riconoscesse una cognitio piena, con il potere integrare la decisione del giudice ordinario per quanto non precisato nel giudicato, si ammetterebbe la sindacabilità attraverso il giudizio d’ottemperanza del rapporto sottostante di cui difetta di giurisdizione”;
b) Cons. Stato, Sez. IV, 20 maggio 2020, n. 3196: “i poteri cognitori del giudice dell’ottemperanza, allorché viene chiamato a pronunciarsi sull’avvenuta esecuzione di un provvedimento emesso da un altro plesso giurisdizionale, sono limitati alla mera esecuzione del titolo azionato, senza che sia possibile alcuna interpretazione del giudicato o, addirittura, una sua integrazione; conseguentemente, a fronte di una statuizione del decreto ingiuntivo che quantifica esattamente le somme dovute dall’amministrazione statale, il pagamento effettuato per un importo inferiore non potrà che dirsi inesatto, con conseguente fondatezza della domanda proposta da chi assume l’inottemperanza del provvedimento giudiziario”;
c) T.A.R. Sicilia, Palermo. Sez. I, 23 aprile 2020, n. 737: “in sede di esecuzione di sentenze amministrative il giudice dell’ottemperanza può ‘riempire’ gli spazi vuoti lasciati dal giudicato e adottare statuizioni simili a quelle del giudizio di cognizione; analogo potere integrativo non sussiste, diversamente, nel caso di ottemperanza di sentenze del giudice ordinario; in tale seconda ipotesi, infatti, il giudice amministrativo dell’esecuzione non è fornito di giurisdizione nella materia oggetto di giudicato, come nel caso in specie: sicché l’azione del giudice dell’ottemperanza si deve contenere nell’ambito di un’attività meramente esecutiva del disposto del giudice ordinario, che si pone come un limite particolarmente stringente; il giudice amministrativo, quindi, in sede di giudizio di ottemperanza delle pronunce del giudice ordinario, non può porre in essere quell’attività cognitoria di precisazione e integrazione del giudicato che spesso contraddistingue l’attività di esecuzione delle sentenze del giudice amministrativo”;
d) T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 1 dicembre 2020, n. 3232: secondo quanto previsto dall’art. 112, comma 2, lettera c, c.p.a., l’ottemperanza di sentenza del giudice civile può essere richiesta al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della Pubblica Amministrazione di conformarsi per quanto riguarda il caso deciso al giudicato e di conseguenza per dare esecuzione a puntuali statuizioni che non sono state eseguite, ma non per introdurre, come si vorrebbe fare nel caso, nuove questioni di cognizione che sono invece riservate alla giurisdizione del giudice ordinario;
e) T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. II, 9 ottobre 2020, n. 1194: il giudice dell’ottemperanza non può esercitare il potere di integrare il titolo azionato, se questo è stato adottato da un giudice appartenente a un diverso ordine su una questione rientrante nella di lui giurisdizione;
f) T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 1 ottobre 2020, n. 4158: una statuizione giudiziale recante condanna generica, non è suscettibile di essere portata ad esecuzione mediante il rimedio dell’ottemperanza: invero, tale tipo di pronuncia non solo non costituisce valido titolo esecutivo per difetto del requisito di liquidità del diritto portato dal titolo ex art. 474 c.p.c., ma implica, altresì, che per la sua attuazione dovrebbe essere svolto un accertamento nel merito del rapporto sottostante, oggetto di cognizione del giudice ordinario, che non può tuttavia essere effettuato nell’ambito del giudizio di ottemperanza da parte del giudice amministrativo, essendo quest’ultimo sprovvisto di giurisdizione su tale rapporto;
g) Cons. Stato Sez. III, 25 agosto 2020, n. 5201: a fronte di statuizioni giudiziali del giudice civile recanti condanne al pagamento di somme, a differenza delle sentenze che operano una disapplicazione, o delle sentenze amministrative di annullamento, il giudice dell’ottemperanza svolge generalmente una mera attività esecutiva e non ha alcuna possibilità di integrare la decisione civile, non foss’altro poiché, diversamente, si finirebbe per ammettere la sindacabilità del rapporto sottostante in palese difetto di giurisdizione;
h) T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 21 agosto 2020, n. 3621: non è ammissibile il giudizio di ottemperanza di una sentenza con la quale il giudice civile abbia impartito al Comune l’ordine del ripristino dello stato dei luoghi, senza però indicare in modo puntuale quali siano le opere da eseguire, così da demandare alla fase esecutiva l’individuazione delle sole concrete modalità di esecuzione delle stesse; il giudice amministrativo può, infatti, integrare la sentenza della quale si chiede l’ottemperanza esclusivamente ove si tratti di sentenza emessa da un giudice della medesima giurisdizione”.

Per l’ipotesi di ulteriore inadempienza dell’Amministrazione resistente, è stato nominato il segretario generale di un Comune limitrofo, con facoltà di delega ad altro funzionario dell’ufficio, quale commissario ad acta per procedere a seguire in via sostitutiva.

Qui il testo integrale della sentenza.

L'articolo Sui poteri del TAR per far eseguire le sentenze civili e del lavoro proviene da Giurdanella.it.

Nel caso di specie, seguito dallo Studio Giurdanella, la S.P.A ha adito il T.A.R Catania per contestare l’applicazione di un canone di concessione comunale non ricognitorio previsto dall’art. 27 (commi 5, 7 e 8) del d.lgs n. 285/92 del Codice della Strada per le occupazioni del patrimonio stradale, impugnando in particolare l’avviso di accertamento.

La disciplina del predetto canone può essere riassunta come segue:

– la sua determinazione è rimessa all’Ente proprietario della strada nel caso in cui:

1) l’occupazione del suolo serva allo svolgimento di un’attività di impresa e;

2) la stessa abbia come aspetto principale della propria attività quello connesso al bene dato in concessione,

– può essere imposto in aggiunta al TOSAP (Tassa di occupazione del suolo pubblico – così come da circolare n. 1 DF del 20 gennaio 2009 del Ministero dell’Economia.

Tuttavia, se è pacifico che la disciplina regolamentare del canone debba passare al vaglio del giudice amministrativo, qualche dubbio, nel susseguirsi degli anni fino ad oggi, è rimasto sull’avviso di accertamento ed in particolare sulla sua natura giuridica.

A far chiarezza sul punto contribuisce la recente sentenza n. 2139/2020 del T.A.R Catania, secondo cui, aderendo alla tesi avanzata dallo studio, l’avviso di accertamento <<non sottende l’esercizio di un potere autoritativo speso dall’amministrazione con l’adozione del regolamento, ma di un potere paritetico sottratto dunque alla cognizione del giudice ordinario>>.

In altri termini, la giurisdizione spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo perché si è in presenza di un atto contenente una mera pretesa patrimoniale della Pubblica Amministrazione, privo di qualsiasi valenza provvedimentale, più assimilabile ad un accertamento in concreto dei relativi presupposti e i conseguenti atti impositivi.

A fondamento di tale statuizione c’è la considerazione per cui gli avvisi di pagamento si limitino a quantificare il debito sulla base dei criteri predeterminati e vincolanti fissati già dal regolamento, atteggiandosi a mere operazioni di computo del canone sulla base delle tariffe e dei metri lineari di occupazioni del sedime stradale, il tutto in coerenza sistematica con quanto disposto dall’art. 113 lett. b) c.p.a che esclude dalla giurisdizione esclusiva amministrativa in tema di beni pubblici, le controversie relative alle indennità, canoni e altri corrispettivi.

– – –

Per comodità, si riporta di seguito lo stralcio della sentenza in commento.

(…)
In ordine all’avviso di accertamento n. 18854 del 17 maggio 2018, invece, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, come già osservato in sede cautelare dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con ordinanza n. 75/2019 in data 8 febbraio 2019.

Ciò sulla scorta della consolidata giurisprudenza (cfr., da ultimo, T.A.R. Sicilia, Palermo, III, 6 aprile 2020, n. 691) secondo cui la cognizione circa l’illegittimità dell’avviso di pagamento avente a oggetto le somme dovute a titolo di canone concessorio patrimoniale non ricognitorio, di cui all’art. 27 del decreto legislativo n. 285/1992, spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo, in quanto si tratta di un atto contenente una mera pretesa patrimoniale della Pubblica Amministrazione, privo di qualsiasi valenza provvedimentale.

(…)

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Con ordinanza n. 34/2018 il T.A.R. Catania ha da ultimo respinto l’istanza cautelare, proposta dal Comune di Scicli al fine di ottenere la sospensione del decreto assessoriale del 22 settembre 2017 e del correlato parere della Commissione tecnica specialistica del 20 luglio 2017, con una affermazione lapidaria: il ricorso è inammissibile perché il provvedimento impugnato è un atto meramente confermativo.

Per chi non conoscesse i fatti all’origine della controversia, si ricorda che nell’aprile del 2017 il Comune di Scicli avanzava all’Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana una richiesta di annullamento del provvedimento di V.I.A., con cui quest’ultimo, nel maggio del 2015, aveva espresso un giudizio di compatibilità positivo per il progetto d’“ampliamento dell’attività di gestione dei rifiuti della piattaforma di trattamento di rifiuti pericolosi e non presso C.da Cuturi, Comune di Scicli”.

Nonostante la presentazione, da parte dell’amministrazione comunale, di una apposita relazione contenente diversi elementi di giudizio ambientali utili al fine del riesame del provvedimento di V.I.A., l’Assessore, con il menzionato decreto del 22 settembre 2017, confermava la posizione precedentemente espressa e ciò induceva il Comune ad adire l’Autorità Giudiziaria.

Il progetto in questione, infatti, ha suscitato particolare scalpore nel ragusano e una forte reazione dei residenti, spaventati per la compromissione dei valori ambientali e paesaggistici del territorio che potrebbe derivare dalla realizzazione dell’impianto; tali paure, fondate o meno che siano, sono ora inevitabilmente destinate ad aumentare alla luce della citata ordinanza del T.A.R. che, almeno per il momento, sembra aprire la via al temuto ampliamento dell’insediamento produttivo.

Peraltro, la decisione dei giudici amministrativi solleva qualche perplessità in merito alla correttezza della qualificazione giuridica data all’impugnato decreto assessoriale del settembre 2017 come atto meramente confermativo.

Infatti, secondo quanto precisato dalla giurisprudenza, a differenza della “conferma” (impugnabile), l’ “atto meramente confermativo” (non impugnabile) è quell’atto che richiama il contenuto di un precedente provvedimento, limitandosi a dichiarare che esso esiste, senza alcuna nuova istruttoria o nuova valutazione degli elementi di fatto e di diritto già considerati in precedenza.

In altre parole, adottando un atto meramente confermativo, l’amministrazione si limita a manifestare la decisione di non ritornare sulla scelta già effettuata senza esperire alcun ulteriore adempimento istruttorio. Nel caso di specie, al contrario, il provvedimento poi impugnato dal Comune di Scicli è stato adottato solo in seguito all’acquisizione di un apposito parere della Commissione Tecnica Specialistica per le autorizzazioni ambientali di competenza regionale. Inoltre, occorre sottolineare che è lo stesso decreto assessoriale del 22 settembre a prevedere espressamente, all’articolo 7, la possibilità di proporre ricorso al T.A.R. entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione o ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana entro centoventi giorni. Ciò costituisce, quanto meno, un serio indice del fatto che lo stesso Assessorato, cui il provvedimento in esame è imputabile, lo abbia inteso come una vera e propria conferma, avverso la quale si può proporre impugnazione, e non come un atto meramente confermativo.

In considerazione di quanto detto appare poi sorprendente, se non beffardo, che un Comune, intervenuto, per una volta, a tutela di interessi collettivi, quali sono quello alla salvaguardia dell’ambiente e alla valorizzazione del territorio, pur essendo stato indotto in errore dal contenuto fuorviante del provvedimento adottato dall’amministrazione regionale, venga poi condannato al pagamento delle spese giudiziali, come avvenuto nel caso di specie.

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Nel caso di specie la lex specialis di gara disciplinava l’ipotesi della parità di offerte, risolvendola solo ed esclusivamente attraverso il criterio del sorteggio, non prevedendo in tale circostanza nessun metodo alternativo, quale, ad esempio, il criterio dell’esperimento di miglioria, disciplinato dell’art. 77 del R.D. n. 827/1924 (c.d. “Regolamento di contabilità generale dello Stato”).

Secondo i giudici del TAR siciliano, “la mancata previsione nella lettera di invito dell’esperimento della procedura di “miglioramento” delle offerte prevista dall’invocato art. 77 del R.D. 827/1924, deve essere colmata attraverso il meccanismo di eterointegrazione della lex specialis previsto dall’art. 1339 c.c.”.

Il Collegio ha ravvisato in tale scelta due motivazioni essenziali:
a) l’inserimento nel bando di un metodo alternativo, peraltro previsto da una norma imperativa, implica una “ottimizzazione” dell’offerta, a vantaggio della PA  e dell’utenza;
b) non vi è ragione alcuna perché non possano sussistere esigenze di tutela dell’affidamento dei concorrenti in contrasto con l’applicazione dell’istituto in questione.

Per queste ragioni, il Collegio, richiamando la più recente giurisprudenza amministrativa, ha affermato che l’istituto dell’esperimento di miglioria disciplinato dall’art. 77 ha una valenza generale, ed è applicabile a tutte le tipologie di gara, ivi comprese quelle bandite secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

E’ quindi illegittima la clausola del bando che prevede che sia effettuato il sorteggio in caso di offerte identiche, in quanto non consente la presentazione di offerte migliorative da parte delle imprese presenti.

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Secondo il Collegio, “il tipo procedimentale di gara di appalto prescelto non impedisce il ricorso all’avvalimento, che discende da principi comunitari, né vi sono in contrario norme ostative”. 

Inoltre, continua la sentenza: “Comunque l’Amministrazione ha operato la scelta nel rispetto della norma di cui all’art. 36, comma 2, lett. b), del D.Lgs. n. 50/2016, che, come rilevato dalla stessa ricorrente, prevede il ricorso alla procedura negoziata, previa consultazione di almeno cinque operatori economici scelti negli appositi elenchi, per gli appalti di lavori di importo tra 40.000,00 e 150.000,00 euro”.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 02/05/2017

N. 00912/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 76 del 2017, proposto da:
Impresa di Fiore Rita, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Vitale, con domicilio eletto presso il suo studio in Catania, corso Italia 226;

contro

Ministero della Difesa, Direzione del Genio Militare per la Marina di Augusta, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliato in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti di

Farel Impianti s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Emilio Amoroso, con domicilio eletto presso lo studio Manuela Evola in Catania, viale Vittorio Veneto 131;

per l’annullamento

AGGIUDICAZIONE LAVORI DI PULIZIA SUPERFICIALE AREA MARINA MILITARE DENOMINATA EX STAZIONE LORAN C ISOLA DI LAMPEDUSA

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Farel Impianti s.r.l. e del Ministero della Difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 aprile 2017 il dott. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con determina del 20.10.2016 la Direzione del Genio Militare per la Marina di Augusta manifestava la volontà di esperire una procedura negoziata ai sensi dell’art. 36, comma 2, lett. b), del D.Lgs. n. 50/2016, per l’affidamento dei lavori di pulizia dell’area appartenente alla Marina Militare ex Stazione Loran dell’isola di Lampedusa.

Con lettera del 14.11.2016 la stazione appaltante invitava tredici imprese selezionate dall’albo degli operatori economici della Direzione.

Nel termine prescritto erano presentate le sole offerte dell’impresa individuale della sig.ra Rita Fiore e della Farel Impianti s.r.l. La gara è stata aggiudicata a quest’ultima, che ha presentato offerta economica di maggior ribasso.

L’aggiudicazione è contestata in giudizio dalla sig.ra Fiore, la quale rileva che la ditta aggiudicataria ha fatto ricorso ad avvalimento di impresa ausiliaria per i lavori di categoria OS23, laddove la tipologia di gara – procedura negoziata ex artt. 36 e 63 del D.Lgs. n. 50/2016 (nuovo codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) – ne esclude la possibilità.

Inoltre la Farel avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara perché il suo socio di maggioranza è stato destinatario di un decreto penale di condanna per falsità ideologica.

Infine parte ricorrente ritiene immotivato proprio il ricorso in fattispecie alla procedura negoziata.

L’Amministrazione e la Farel si sono costituite in giudizio.

La causa è passata in decisione alla udienza pubblica del 6 aprile 2017.

DIRITTO

In pregiudiziale il Collegio ritiene di dichiarare inammissibili ed espungere dagli atti della causa documenti e memorie depositati oltre i termini previsti dall’art. 73, comma 1°, del codice del processo amministrativo. Precisamente non sono ammissibili i documenti depositati dal Ministero della difesa il 13.3.2017 e le memorie depositate da parte ricorrente e dalla società controinteressata rispettivamente il 21 e il 24.3.2017.

Nel merito il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Il tipo procedimentale di gara di appalto prescelto non impedisce il ricorso all’avvalimento, che discende da principi comunitari, né vi sono in contrario norme ostative. Va peraltro osservato che il motivo con il quale parte ricorrente deduce per la procedura negoziale seguita l’inammissibilità dell’avvalimento – di cui ha fruito l’aggiudicataria riguardo alla categoria di lavori OS23 – è in contrasto con il motivo che rileva l’invalidità della stessa tipologia procedurale riguardo allo specifico appalto.

Comunque l’Amministrazione ha operato la scelta nel rispetto della norma di cui all’art. 36, comma 2, lett. b), del D.Lgs. n. 50/2016, che, come rilevato dalla stessa ricorrente, prevede il ricorso alla procedura negoziata, previa consultazione di almeno cinque operatori economici scelti negli appositi elenchi, per gli appalti di lavori di importo tra 40.000,00 e 150.000,00 euro. Correttamente, dunque, la stazione appaltante ha fatto ricorso alla procedura invitando tredici imprese iscritte all’albo degli operatori economici della Direzione del Genio Militare per la Marina di Augusta.

Quanto al precedente penale del socio di maggioranza della Farel, trattasi di un decreto penale di condanna del G.I.P. di Messina del 2007, per aver dichiarato falsamente di aver smarrito la patente di guida (condanna a pena pecuniaria). Trattasi di un illecito che in tutta evidenza non ha alcuna valenza di gravità e non incide sulla professionalità dell’impresa, né sulla sua affidabilità per quanto richiesto dal contratto aggiudicato. Non è perciò applicabile in fattispecie l’art. 80, comma 5, del D.Lgs. n. 50/2016, che alla lettera c) prevede l’esclusione dalle gare pubbliche di appalto degli operatori economici responsabili di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la loro integrità o affidabilità.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente a corrispondere in solido alle parti controinteressate la somma di euro 5.000,00 (cinquemila/00) per le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente, Estensore

Dauno Trebastoni, Consigliere

Francesco Mulieri, Referendario

IL SEGRETARIO

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