Secondo l’autore non è dubbia la proprietà dell’oro perché questo è stato acquistato dal 1949 dalla Banca d’Italia o dal suo ente strumentale, l’Ufficio italiano cambi; semmai è criticabile che la Banca d’Italia sia ormai sì un ente di diritto pubblico ma partecipato in massima parte da soggetti privati.

Conclude che, per assicurare la proprietà alla Patria (senza retorica), sarebbe necessario ri-pubblicizzare la stessa Banca d’Italia anziché l’escamotage di una norma d’interpretazione autentica.

Al di là della rivendicazione “sovranista” dell’iniziativa da parte della maggioranza di governo, la questione è rilevante rispetto al senso della partecipazione dell’Italia all’Unione europea e alla tutela ultima della sua sovranità.

Come accennato la Banca d’Italia è qualificata “istituto di diritto pubblico” dall’art. 4, comma 1, d.l. 133/2013 e dall’art. 1 dello Statuto.

Il valore nominale del capitale della Banca era stato stabilito in trecento milioni di lire (156.000 euro) ripartito in trecentomila quote di mille lire ciascuna (0,52 euro).

A tutela del pubblico credito e di continuità di indirizzo dell’Istituto di emissione, era prescritto che le quote potessero appartenere solo a casse di risparmio, istituti di credito di diritto pubblico, banche d’interesse nazionale (all’epoca qualificate enti pubblici economici) e istituti di previdenza e di assicurazione.

A partire dagli anni Novanta, a seguito della concentrazione bancaria degli istituti di credito, la proprietà delle quote si era ridotta in poche mani.

Si rimediò a tale situazione con il citato art. 4 d.l. 133/2013, convertito in legge 5/2014, che autorizzò l’aumento di capitale fino a 7,5 miliardi di euro sempre ripartiti in trecentomila quote da 25.000 euro ciascuna, in modo da diffonderne la proprietà.

Ma lo stesso articolo previde che le quote possono appartenere anche a banche e imprese di assicurazioni con sede in Italia, quindi private, nonché a fondi di previdenza.

Attualmente la massima parte del capitale è di proprietà di soggetti privati:
https://www.bancaditalia.it/chi-siamo/funzioni-governance/partecipanti-capitale/index.html

Se l’oro è di proprietà della Banca d’Italia, tuttavia il capitale di questa di proprietà in massima parte privata.

L’unica garanzia di (doverosa) sovranità è che le banche e le imprese di assicurazioni abbiano sede in Italia, ma ciò significa poco giacché la proprietà azionaria di esse può essere estera.

A me sembra che l’oro detenuto dalla Banca d’Italia possa rientrare nella categoria dei beni patrimoniali indisponibili, di cui all’art. 826, terzo comma, del codice civile cioè di beni destinati a un pubblico servizio.

Sussistono i requisiti individuati dalla giurisprudenza per costituire tale qualità: “la manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico, e perciò un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio, e l’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio” (Cons. St., sez. V, 100/2024).

Anche le somme di denaro già destinate a una determinata attività rivolta, direttamente o strumentalmente, all’attuazione di una funzione istituzionale della p.a., sono qualificate dalla giurisprudenza beni patrimoniali indisponibili.

Tali beni “non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano” (art. 828, secondo comma).

Prima che dalla titolarità del capitale della Banca d’Italia, quindi, la garanzia di destinazione dell’oro sta nel vincolo di destinazione a un pubblico servizio.

Ma sulla gestione dell’oro dello Stato italiano giocano i vincoli che derivano dall’inserimento della Banca d’Italia nel Sistema Europeo di Banche Centrali (SEBC), governato dalla Banca centrale europea, e regolato da uno statuto: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecbinstitutionalprovisions2012it.pdf

L’art. 31.1. dello statuto del SEBC prevede che le banche centrali europee possono compiere operazioni in adempimento agli obblighi internazionali in conformità all’art. 23.

L’art. 23 tratta anche dell’acquisto o vendita di “tutti i tipi di attività in valuta estera e metalli preziosi”.

Però l’art. 31.2. subordina “tutte le altre operazioni aventi per oggetto attività di riserva in valuta (…) nonché le operazioni degli Stati membri aventi per oggetto le loro attività di riserva in valuta estera” all’autorizzazione della Banca centrale europea, se superano certi limiti.

Qui s’innesta l’intervento dell’ultima legge di bilancio, che ha occasionato l’articolo da cui siamo partiti.

L’art. 1, comma 2, l. 199/2025 ha previsto quanto segue: “Fermo restando quanto previsto dagli articoli 123, 127 e 130 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il comma 2 dell’articolo 4 del testo unico delle norme di legge in materia valutaria, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1988, n. 148, si interpreta nel senso che le riserve auree gestite e detenute dalla Banca d’Italia, come iscritte nel proprio bilancio, appartengono al Popolo italiano”.

A sua volta l’art. 4, comma 2, d.P.R. 148/1988 prevede che: “La Banca d’Italia provvede in ordine alla gestione delle riserve ufficiali, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 31 dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea”.

La disposizione della legge di bilancio, quindi, significa che sono fatti salvi i poteri di controllo della Banca centrale europea in merito alle operazioni sulle riserve da parte della Banca d’Italia, ma viene ribadito che l’oro è di proprietà del Popolo italiano.

In verità l’art. 31.2. dello statuto del SEBC menziona espressamente le operazioni in valuta estera mentre l’art. 23 distingue queste operazioni da quelle sui metalli preziosi. Il confronto testuale tra l’art. 23 e l’art. 31 sembrerebbe condurre alla conclusione che l’autorizzazione della Banca centrale europea avrebbe per oggetto solo le operazioni in valuta estera quindi che la gestione dell’oro sarebbe rimasta nella piena potestà dello Stato italiano.

Ammettendo che, invece, l’art. 4 d.P.R. 148/1988 e l’art. 31 dello statuto SBCE riguardino anche le operazioni sui metalli preziosi, il senso del recente intervento della legge di bilancio sarebbe che la decisione di ultima istanza sulla gestione dell’oro italiano spetta all’Italia anzi al Popolo italiano, il quale rimane proprietario dello stesso.

Si potrebbe cioè ipotizzare una decisione finale sulla gestione senza l’autorizzazione della Banca centrale europea o contro un divieto della stessa.

Certo, per ora sembra uno scenario puramente teorico ma l’evoluzione tanto rapidissima quanto inaspettata dello scenario geopolitico mondiale potrebbe condurre alla crisi tra sovranità nazionale e vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

Dovrebbe quindi operare il cosiddetto controlimite all’attuazione diretta nel nostro ordinamento della normativa di provenienza eurounitaria, se fosse in gioco un valore tutelato dalla nostra Costituzione. Invero, “la costituzionalità delle norme internazionali è, quindi, un generale controlimite, id est una precondizione ineludibile per il funzionamento del meccanismo di interposizione plasmato dall’articolo 117” della Costituzione che garantisce l’attuazione degli accordi internazionali (Cons. St., sez. V, n. 1326/2020).

Mi sembra confermato che l’intervento della legge di bilancio sull’oro non è tanto un’affermazione propagandistica quanto il segnale di una possibile (benché a oggi improbabile) crisi del rapporto tra ordinamento nazionale ed eurounitario.

L'articolo L’oro della Patria nella legge di bilancio 2026 proviene da Giurdanella.it.

E’ successivamente entrata in vigore, il 25 giugno scorso, la legge 89/2025, in materia di economia dello spazio.

La normativa nazionale sopravvenuta ha riguardo sì alle attività spaziali, ma disciplina quelle che si svolgono a terra, cioè nei luoghi nei quali vige la sovranità nazionale (l’auspicio del Prof. Ferrajoli potrebbe in effetti essere attuato solo a un livello sovranazionale).

All’art. 2, la definizione di “attività spaziale” si estende anche a “l’esplorazione, l’estrazione e l’uso delle risorse naturali dello spazio extra-atmosferico e dei corpi celesti, in conformità agli strumenti giuridici adottati a livello internazionale”.

La legge, quindi, concerne tutte le attività a terra, comunque funzionali a qualsiasi modo di agire nello spazio.

Il titolo II disciplina l’esercizio delle attività spaziali condotte sul territorio italiano ma anche da operatori nazionali al di fuori del territorio italiano.

L’art. 5 individua i requisiti specifici per l’autorizzazione, in sintesi la capacità dell’operatore richiedente di garantire la sicurezza di tutta l’attività nonché la protezione rispetto all’inquinamento elettromagnetico e contro la perdita di dati.

Significativo del clima attuale è l’art. 7, comma 8, che vieta il rilascio dell’autorizzazione se l’esercizio dell’attività spaziale è suscettibile di nuocere alla difesa, alla sicurezza nazionale e alla “continuità delle relazioni internazionali”; ma anche “se sussistano legami tra l’operatore spaziale da autorizzare e altri Stati o territori terzi che, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell’Unione europea, non si conformano ai principi di democrazia o dello Stato di diritto o minacciano la pace e la sicurezza internazionali o sostengono organizzazioni criminali o terroristiche o soggetti ad esse comunque collegate”.

Le formule usate sono così ampie e generiche, da lasciare all’Amministrazione competente un campo di discrezionalità pressoché illimitato, in quanto collegato a valutazioni di politica estera.

Si potrebbe azzardare che viene così configurato un atto politico, con tutte le conseguenze sulla preclusione a qualsiasi tutela giurisdizionale.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato l’atto politico ha due requisiti:
-uno soggettivo, in quanto proviene da un organo preposto all’indirizzo e alla direzione della cosa pubblica al massimo livello;
-il secondo a carattere oggettivo, consistente nell’essere l’atto libero nei fini perché riconducibile alle supreme scelte in materia di costituzione, salvaguardia e funzionamento dei pubblici poteri.

La decisione in merito compete all’”Autorità responsabile” (art. 7, comma 7) che è, secondo la definizione dell’art. 2, comma 1, lettera b): “il Presidente del Consiglio dei ministri o l’Autorità politica delegata alle politiche spaziali e aerospaziali ai sensi dell’art. 21, comma 2, del decreto legislativo 4 giugno 2003, n. 128”.

A propria volta, l’art. 21, comma 2, d. lgs. 128/2003 individua quell’autorità come: “il Ministro, anche senza portafoglio, ovvero il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri con delega alle politiche spaziali e aerospaziali”.

Per quanto l’autorizzazione in discorso non provenga direttamente dal Governo, l’esercizio della relativa potestà manifesta definitivamente la scelta conseguente alla collocazione internazionale dell’Italia e alla configurazione concreta della politica estera: così si fondono i due requisiti dell’atto politico.

L’art. 11 attribuisce all’Agenzia spaziale italiana la funzione di autorità di vigilanza sull’attività autorizzata sentiti anche “gli organismi di informazione per la sicurezza di cui alla legge 3 agosto 2007, n. 124”.

L’art. 14 costituisce la stessa Agenzia come “unica autorità di settore per la regolazione tecnica”.

Il titolo III disciplina l’immatricolazione degli oggetti spaziali rispetto ai quali l’Italia risulta Stato di lancio, e la conseguente istituzione di un Registro nazionale.

Il titolo IV disciplina la responsabilità civile per i danni cagionati in conseguenza delle attività spaziali condotte.

Responsabile è ovviamente l’operatore per i danni causati sulla superficie terrestre nonché agli aeromobili in volo (art. 18).

Nei casi in cui lo Stato italiano è responsabile diretto verso i terzi in applicazione di convenzioni internazionali, ha azione di rivalsa sull’operatore.

La responsabilità sussiste anche per i danni causati sul territorio nazionale da Stati di lancio stranieri: lo Stato italiano è onerato a richiedere il risarcimento allo Stato di lancio nei modi e termini previsti dalle convenzioni internazionali; se decade da tale azione oppure è essa rimasta in tutto o in parte insoddisfatta, i soggetti danneggiati hanno azione di rivalsa diretta sullo Stato italiano (art. 20).

L’art. 22 prevede il Piano nazionale per l’economia dello spazio, avente il contenuto di analisi dei bisogni, direttiva per le iniziative, di scelta per l’allocazione delle risorse pubbliche e anche di promozione della formazione nelle discipline scientifiche, tecnologiche, ingegneristiche e matematiche (STEM).

L'articolo Una legge italiana sullo spazio: prime riflessioni proviene da Giurdanella.it.

In breve, il Consiglio di Stato dubitava della legittimità dell’art. 21-nonies in quanto la “tagliola” del termine massimo per annullare in autotutela valeva anche per i provvedimenti adottati a tutela dei beni culturali.

Il Consiglio di Stato ha sollevato la questione della conformità di tale disposizione agli articoli 3, primo comma, 9, primo e secondo comma, 97, secondo comma, e 117, primo comma, Cost. quest’ultimo con riferimento agli artt. 1, lett. b) e d), e 5 lett. a) e c) della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la società firmata a Faro il 27 ottobre 2005 (ratificata dall’Italia con l. 133/2020).

Ha notato pure la contraddizione fra il trattamento uniforme riservato dall’art. 21-nonies agli interessi pubblici culturali rispetto agli altri varie altre disposizioni della l. 241/1990 che – appunto con riferimento a tale tutela – sacrificano l’interesse del privato alla rapida conclusione del procedimento

Con la sentenza n. 88 del 26/6/2025 la Corte Costituzionale ha innanzitutto dichiarato inammissibile la censura sollevata con riferimento alla normativa interposta della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa perché la relativa censura “è priva di qualsiasi illustrazione delle ragioni per le quali la normativa censurata integrerebbe una violazione del parametro costituzionale evocato”.

Riguardo agli altri parametri costituzionali sollevati dal Consiglio di Stato, la sentenza della Corte ripercorre l’evoluzione dell’istituto dell’annullamento in autotutela, giungendo alle conclusioni generali che:

“Il potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta ‘supremazia’ (salvi i limiti segnati dalla legge) e caratterizzato dalla sua ‘inesauribilità’, nel suo ancoraggio costituzionale è, piuttosto, una situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost.)”;

“Il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione di quel potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio, che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettata a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione”.

Allora – prosegue la Corte – è razionale che nell’esercizio di tale nuovo potere siano tenute ferme le garanzie procedimentali a tutela degli altri interessi coinvolti.

Per quanto riguarda specificamente le esigenze di tutela dei beni culturali, la sentenza in esame rileva che esse sono già tutelate da diverse disposizioni sull’esportazione di tali beni.

Se l’Amministrazione – come nel caso da cui è scaturita la questione di legittimità costituzionale – si avvede che il provvedimento di autorizzazione all’esportazione sia illegittimo, gioca il fattore tempo.

La limitazione temporale all’esercizio della potestà di annullamento in autotutela “risponde ragionevolmente alla scelta che, al fluire di un congruo tempo predeterminato, abbiano automatica prevalenza altri interessi di rilievo costituzionale. In particolare, dunque, sia la posizione di ‘matrice individuale’ dell’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole, sia simultaneamente l’interesse di ‘matrice collettiva’ alla certezza e alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici”.

Insomma – e qui secondo me si viene al cuore dell’argomentazione – “L’opzione invocata di inoperatività del termine finale fisso per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori potrebbe generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea a incidere negativamente, in un’ottica più complessiva, sulle dinamiche del mercato (come nella specie su quello dell’arte) e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del ‘sistema Paese’”.

In definitiva, nello scontro tra l’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale collettivo e quello mercantilistico privato prevale il secondo, che è funzionale alla garanzia dell’affidabilità dello Stato verso i “mercati”.

L'articolo La Corte Costituzionale salva il termine per l’autotutela proviene da Giurdanella.it.

Il T.A.R. aveva accolto il ricorso; la sentenza era stata appellata da alcuni organizzatori della raccolta delle firme e il Consiglio di Stato ha sospeso la sentenza.

Con sentenza n. 2922 del 4 aprile scorso l’appello è stato accolto.

La decisione è di grande importanza perché rimette in gioco il confronto tra diritto di accesso (caposaldo della trasparenza dell’azione amministrativa) e garanzia sostanziale dell’esercizio delle libertà politiche. È evidente che tale esercizio sarebbe messo in discussione se una grande società per azioni potesse agire contro qualcuno dei singoli cittadini sottoscrittori, magari in modo temerario ma intanto mettendoli in pericolo di pesantissime ripercussioni economiche.

Il Consiglio di Stato ha intanto riconosciuto agli appellanti la qualità di titolari del trattamento dei dati, come definita dall’art. 4, n. 2, del General Data Protection Regulation (GDRP) cioè del regolamento UE n. 2016/679.
Infatti loro sono stati promotori della raccolta delle firme della petizione popolare e quindi soggetti alla gestione dei dati così raccolti.

In relazione alla loro qualità di titolari del trattamento, la sentenza ha verificato la legittimazione all’appello, prescindendo cioè dalla tutela della personale riservatezza degli appellanti.
La sentenza del T.A.R. Friuli-Venezia Giulia aveva accolto il ricorso per l’accesso perché aveva ritenuto che chi sottoscrive una petizione assume una posizione pubblica, anzi ha lo scopo che la sua richiesta sia dibattuta quindi accetta che il suo nome sia reso altrettanto pubblico.

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente ritenuto che la petizione contiene dati idonei a rivelare le opinioni politiche dei sottoscrittori quindi rientra nel novero di quei dati di cui l’art. 9 GDPR vieta in linea di principio il trattamento, come dati “particolari” o “sensibili”.
Da ciò ha dedotto che il diritto di accesso non è – in modo generale e preliminare – prevalente rispetto a quello alla riservatezza di quei dati. Né – e qui si viene all’argomento della sentenza appellata – la semplice sottoscrizione della petizione può equivalere al consenso al trattamento dei dati sensibili, unica deroga prevista dal citato art. 9 rispetto alla protezione di tali dati.

A differenza del T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, il Consiglio di Stato ha ritenuto che: “la sottoscrizione di una pubblica petizione implica il consenso al trattamento dei propri dati personali per la specifica finalità connessa alla stessa e, quindi, implica il consenso alla trasmissione dei propri dati personali all’autorità pubblica che ne è destinataria; non implica, invece, il consenso al trattamento dei dati per altre finalità, diverse e ulteriori, e neppure equivale a rendere manifestamente pubblici i propri dati personali”.

Si arriva quindi alle prime conclusioni che: a) il diritto di accesso non “vince” sempre sulla riservatezza dei dati sensibili; b) manca il consenso preventivo al trattamento dei dati sensibili.

Da qui sorge la necessità del bilanciamento tra le contrapposte pretese cioè alla verifica che l’interesse del richiedente è di rango almeno pari a quello della persona cui si riferiscono i dati.
Tale bilanciamento è previsto sia dalla normativa sull’accesso civico (art. 5-bis d. lgs. 33/2013) sia da quella sull’accesso documentale generale (art. 22 l. 241/1990).
I dati in questione sono quelli che la giurisprudenza ha definito “supersensibili” cui spetta una tutela rafforzata.

Come avevamo accennato a suo tempo, l’interesse difensivo non è sostenibile con la semplice intenzione di valutare l’uso dei dati in un giudizio presente o futuro.
Nella sentenza in commento, il Consiglio di Stato richiama la propria giurisprudenza per la quale “l’ostensione del documento passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta a la situazione finale che l’istante intende curare o difendere” anche se la P.A. detentrice del documento non deve spingersi all’ulteriore valutazione dell’ammissibilità, dell’influenza o della decisività del documento nel giudizio.

Siccome tale bilanciamento non è stato effettuato nel procedimento di accesso, il Consiglio di Stato ha ritenuto violato il relativo obbligo.
Il coinvolgimento dei controinteressati nel giudizio sull’accesso (peraltro mediante la notifica per pubblici proclami) non equivale al loro coinvolgimento nel procedimento, nel quale “gli stessi avrebbero potuto manifestare le loro esigenze di riservatezza, senza dover palesare la loro identità (a differenza che nel presente giudizio)”.

Il risultato finale del contenzioso è che per ora l’identità dei cittadini sottoscrittori della petizione è “salva”.
Spetterà al Consiglio regionale friulano bilanciare i contrapposti e rilevanti interessi per concludere quale dei due sarà prevalente.

La dialettica è aperta e direi scabrosa ma alla fine una determinazione andrà pur sempre assunta.
Spetterà alla richiedente dimostrare in modo concreto quel nesso strumentalità tra l’iniziativa dei cittadini ed eventuali pregiudizi da essa subita che possano essere astrattamente collegati alla stessa iniziativa.

L'articolo Diritto di accesso e diritto di critica proviene da Giurdanella.it.

Con queste parole si è idealmente conclusa la relazione del presidente Savasta, pronunciata nella cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2025 al TAR Catania, lo scorso 1 marzo.

Tanti gli stimoli, a cominciare dalla lunga citazione iniziale della relazione del presidente Maruotti, alla cerimonia di apertura in Consiglio di Stato, del 3 febbraio (ne abbiamo già scritto qui), di cui riportiamo queste righe:

 “Stiamo vivendo anni di straordinaria complessità (…) è indispensabile che tutti i titolari di funzioni pubbliche si facciano carico di tali complessità: ognuno deve fare la sua parte e deve individuare soluzioni in base alla propria competenza, in maniera chiara e comprensibile (…) la nostra Costituzione vuole evitare che il singolo si senta solo (…)”.

Scorriamo il testo della relazione, per individuare alcuni dei temi trattati.

Il tema della fiducia

 “Senza la fede, poi, intesa come fiducia nella possibilità di superare i limiti e le difficoltà che l’esercizio della funzione pubblica comporta, non è possibile modificare il corso degli eventi. Se ci pensiamo, è la fiducia positiva che ha determinato la stessa evoluzione dei sistemi, ampliato gli orizzonti della scienza e portato ai popoli il benessere.
Al contrario, la fede negativa, fine a se stessa, autoalimentata dalla visione della pienezza del proprio Io, ha determinato la prevaricazione, l’indifferenza, il raggiungimento soltanto degli scopi personali.

Occorre avere fiducia nelle possibilità dell’Uomo, da mettere a servizio dell’Uomo stesso.

Questo principio deve essere più che mai presente oggi, dove la sopraffazione dell’altro può essere supportata da strumenti distruttivi sempre più sofisticati e terribili, dove le distanze nel sociale diventano sempre più evidenti, dove vi è il rifiuto dell’altro, dove si tende ad abbandonare l’esercizio della nostra intelligenza, per affidarsi a quella artificiale”.

La citazione del discorso all’umanità, dal film Il Grande Dittatore di Charlie Chaplin, di cui riportiamo uno stralcio, rimane nel solco del tema della fiducia:

 «Noi esseri umani dovremmo aiutarci sempre, dovremmo godere soltanto della felicità del prossimo, non odiarci e disprezzarci l’un l’altro. L’avidità ha avvelenato i nostri cuori, ha precipitato il mondo nell’odio, ci ha condotti a passo d’oca fra le cose più abbiette, abbiamo i mezzi per spaziare, ma ci siamo chiusi in noi stessi. La macchina dell’abbondanza ci ha dato povertà, la scienza ci ha trasformato in cinici, l’avidità ci ha resi duri e cattivi, pensiamo troppo e sentiamo poco. Più che macchinari ci serve umanità, più che abilità ci serve bontà e gentilezza, senza queste qualità la vita è violenza e tutto è perduto».

E’ più facile dominare chi non crede in niente.

Una domanda viene posta, a questo punto, anche riferendosi alle intelligenze artificiali:

“Cosa ci aspetta dal possibile mancato esercizio della nostra intelligenza, delegata a macchine prive di sogni e di aspirazioni?

Perché l’Umanità potrebbe essere spinta verso il Nulla?

Perché, come ci suggerisce Michael Ende, nel libro La storia infinita, è più facile dominare chi non crede in niente. Ed è questo il modo più sicuro di conquistare il potere’.

Le tecnologie non sono neutrali

Altra citazione di rilievo, nella relazione, è alla nota del 28 gennaio, proveniente dalla Chiesa cattolica, sul rapporto tra intelligenze, artificiale e umana:

 “I prodotti tecnologici riflettono la visione del mondo dei loro sviluppatori, proprietari, utenti e regolatori, e con il loro potere ‘plasmano il mondo e impegnano le coscienze sul piano dei valori’ (papa Francesco)…
 Gli utenti dovrebbero fare attenzione a non diventare eccessivamente dipendenti dall’IA per le proprie decisioni, accrescendo il già alto grado di subalternità alla tecnologia che caratterizza la società contemporanea…
 Il fatto che attualmente la maggior parte del potere sulle principali applicazioni dell’IA sia concentrato nelle mani di poche potenti aziende solleva notevoli preoccupazioni etiche…
 La conseguenza logica del paradigma tecnocratico: il mondo di un’umanità asservita all’efficienza”.

Il tema dell’educazione

La nota citata si occupa anche dell’educazione, che dovrebbe “aiutare il linguaggio della testa a crescere in armonia con il linguaggio del cuore e il linguaggio delle mani”.

L’educazione dovrebbe promuovere libertà responsabili, il pensiero critico e la capacità di discernimento.

Sull’intelligenza artificiale

Interessante il richiamo alla Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sull’intelligenza artificiale e i diritti umani, la democrazia e lo stato di diritto, firmata a Vilnius il 5 novembre scorso, di cui si è finora parlato poco finora.

Il lavoro del giudice

Il presidente richiama infine due autori, facendone propri i pensieri.

Piero Calamandrei: “Non sappiamo più che farci dei giudici di Montesquieu, etres inanimés, fatti di pura logica. Vogliamo i giudici coll’anima”.

Piero Pajardi: “Il sommo atto di giustizia è necessariamente sommo atto di amore se è giustizia vera, e viceversa se è amore autentico”.

Il testo integrale della relazione sarà reso disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa.

L'articolo E’ più facile dominare chi non crede in niente… proviene da Giurdanella.it.

Lo ha affermato il Tar Catania, con sentenza  della sua prima sezione, 18 febbraio 2025 n. 641 (presidente estensore Dato).

Il TAR ha richiamato, sul punto, una pronuncia del Tar Toscana (sez. III, 28 giugno 2021, n. 990), che aveva così stabilito:

(…) In relazione al contestato divieto di “distribuzione di volantini, depliant, manifesti, opuscoli pubblicitari o altro materiale pubblicitario sotto le porte di accesso e negli androni delle abitazioni private, sul parabrezza o lunotto delle autovetture e degli altri tipi di veicoli”, nonché al divieto di consegna di volantini ai conducenti o ai passeggeri delle automobili durante la circolazione ed in prossimità di incroci (…) in relazione al divieto di affissione sui pali dell’illuminazione pubblica e della segnaletica stradale, sugli alberi e su mura (…) la modifica regolamentare è strettamente riconducibile alle esigenze di tutela della sicurezza della circolazione ed al decoro urbano, ben potendo l’amministrazione prevenire la diffusione incontrollata di materiale cartaceo nelle strade comunali ed in prossimità delle abitazioni”.

Il Tar Catania dà nello stesso tempo atto che “i poteri dell’Amministrazione in materia non sono così ampi, anche perché nella sostanza trattasi di attività essenzialmente libera”, richiamando un’affermazione contenuta nella pronuncia del TAR Bari (sez. III, 30 settembre 2021, n. 1411), che così, a completamento, concludeva:

“(…) Con riguardo ai fenomeni di abuso del volantinaggio (…) deve ritenersi, comunque, salva la facoltà del Comune di rideterminarsi, per meglio regolamentare e disciplinare quelle attività di volantinaggio, delimitando in modo rigoroso e stringente le zone in cui esse siano del tutto vietate (…)”.

In sintesi, la disciplina regolatoria comunale non potrà essere né generica né eccessivamente limitativa, potendo per il resto il Comune intervenire legittimamente in materia, con atti puntualmente istruiti e motivati, a tutela della sicurezza della circolazione e del decoro urbano.

L'articolo Volantinaggio: i poteri regolatori dei Comuni proviene da Giurdanella.it.

1.- Il riparto di competenze tra Organo Straordinario di Liquidazione e organi ordinari del Comune

Chi è competente ad adottare l’acquisizione sanante, ex 42 bis del TU 327/2001, durante il regime di dissesto, se il fatto dell’occupazione senza titolo sia intervenuto in epoca antecedente? L’Organo Straordinario di Liquidazione (ODL) o il Consiglio Comunale?

Dopo la deliberazione dello stato di dissesto finanziario, occorre infatti distinguere:

-i debiti di competenza della gestione ordinaria, di competenza degli organi istituzionali dell’ente e perciò azionabili dai creditori con le procedure ordinarie, e

-i debiti di competenza della gestione liquidatoria, rientranti nella massa passiva di competenza dell’OSL e, pertanto, non passibili di esecuzione coattiva ai sensi dell’art. 248 TUEL.

2.- I due orientamenti in giurisprudenza

La natura giuridica del provvedimento acquisitivo, che -come noto- non ha valore meramente dichiarativo ma costitutivo, ha portato la giurisprudenza dinanzi a due diversi orientamenti:

2a.- L’orientamento formale

Quest’orientamento privilegia l’aspetto contabile, dunque non si accerta un debito preesistente, ma lo si determina in quel momento.

L’espressione “fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato”, utilizzata dal legislatore nell’art. 252 comma 4 del d.lgs. n. 267/2000 per individuare la competenza dell’organo straordinario di liquidazione, farebbe richiamo ad “un concetto formale, pecuniario e, per così dire, contabile di debito”.

Di conseguenza, la competenza ad adottare il provvedimento di acquisizione sanante, nonché gli ulteriori atti contabili di effettiva liquidazione e pagamento del debito correlato, spetterebbe agli organi istituzionali dell’Ente e quindi alla gestione ordinaria (Consiglio di Stato, IV, ord. 22 luglio 2019 n. 5139, CGA 31 luglio 2017 n. 367).

Questa interpretazione trae fondamento nell’art. 5 del decreto legge 80/2004, convertito dalla legge 140/2004, secondo cui i debiti correlati ad ‘atti e fatti di gestione’ precedenti rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione solo “se accertati”.

Il legislatore non avrebbe dunque attribuito all’OSL i debiti ancora in via di accertamento, dando rilievo non al momento in cui il fatto si è verificato bensì “al successivo momento in cui la posizione debitoria del Comune, intesa come posta passiva di carattere pecuniario, sia divenuta certa, liquida ed esigibile”.

E, proprio la natura giuridica del provvedimento ex art. 42 bis del D.P.R. 327/2001, ben si presterebbe a questa interpretazione, poiché il provvedimento di acquisizione sanante, adottato dopo la dichiarazione di dissesto (ossia dopo il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato), in forza della sua natura costitutiva, non accerterebbe un debito preesistente ma, piuttosto, lo determinerebbe ex novo, quantificandone anche l’ammontare.

Questa interpretazione renderebbe inapplicabile il divieto, contenuto nell’art. 248 comma 2 del testo unico degli enti locali, di intraprendere o proseguire azioni esecutive a carico dell’Ente per debiti correlati alla procedura liquidatoria.

2b.- L’orientamento sostanziale

Questo orientamento dà rilevanza al fatto generatore dell’obbligazione, cioè l’occupazione del suolo fonte di un illecito permanente.

E’ quello fatto proprio dal Consiglio di Stato, in composizione Plenaria, e che attribuisce all’OSL la competenza ad adottare sia il provvedimento di acquisizione sanante che i conseguenti atti di liquidazione.

I giudici prescindono dal momento in cui il debito è sorto contabilmente, quale posta passiva pecuniaria, piuttosto fanno richiamo al momento in cui si è verificato il “fatto o atto” originario.

Secondo l’Adunanza Plenaria, con le pronunce n. 15 del 2020 e n. 1 del 2022, rientrano nella competenza dell’O.S.L. non solo le poste passive già contabilizzate alla data della dichiarazione di dissesto, ma “anche tutte le svariate obbligazioni che, pur se stricto jure sorte in seguito, costituiscano comunque la conseguenza diretta e immediata di atti e fatti di gestione pregressi alla dichiarazione di dissesto”.

E dunque, “non solo il debito viene imputato al bilancio della gestione liquidatoria sotto il profilo amministrativo – contabile, e non a quello della gestione ordinaria, ma anche la competenza amministrativa ad emanare il provvedimento che costituisce il titolo di spesa deve essere attribuita al Commissario liquidatore, in quanto è quest’ultimo soggetto che deve costituire la relativa partita debitoria del bilancio da lui gestito”.

La competenza dell’OSL sarebbe coerente con la finalità della normativa sul dissesto finanziario, preordinata al ripristino degli equilibri di bilancio degli enti locali in crisi, mediante un’apposita procedura di risanamento, delineando una netta separazione di compiti e competenze tra la gestione passata e quella corrente.

E quest’ultima sarebbe pregiudicata se in essa confluissero anche debiti imputabili alla gestione “fallimentare” che ha portato alla dichiarazione di dissesto.

Le disposizioni esaminate avrebbero dunque inteso concentrare, in capo alla gestione straordinaria, tutte le poste debitorie comunali, causalmente e funzionalmente correlate a scelte e condotte gestionali anteriori al dissesto, a prescindere dalla relativa qualificazione giuridica, dall’eventuale sopravvenienza al dissesto e dall’intervenuta emanazione, in proposito, di pronunce giurisdizionali

3.- L’orientamento intermedio e la recente pronuncia del Tar Catania

Nonostante l’intervento della Plenaria del Consiglio di Stato, il Tar Sicilia e il Tar Campania hanno aderito ad una soluzione intermedia e, in parte, differente dai due orientamenti esaminati.

La recente sentenza del Tar Sicilia-Catania, 9 dicembre 2024 n. 4047, distingue la competenza amministrativa, sulla scelta di acquisire o restituire il bene, attribuita alla gestione ordinaria e la competenza contabile, di “liquidazione del titolo di spesa”, dell’OSL.

Ciò perché:

–gli organi istituzionali devono occuparsi del “futuro” dell’ente, attraverso la gestione ordinaria, mentre
–gli organi di liquidazione devono gestire “il passato”, procedendo a ripianare il pregresso indebitamento.

La scelta dell’Amministrazione di restituire il bene, previa sua riduzione in pristino stato, ovvero di acquisirlo in base all’art. 42 bis citato, riguarda la gestione “futura” dell’ente, vista la natura discrezionale della scelta amministrativa di procedere all’acquisizione sanante, che richiede che siano “valutati gli interessi in conflitto”.

Allo stesso modo, è stato osservato che “l’amministrazione è chiamata ad assumere preliminarmente una decisione frutto di un giudizio di natura discrezionale non riconducibile alla mera liquidazione di crediti di natura patrimoniale (derivanti o meno da titolo giudiziario) né consistente nella diretta emanazione di un atto amministrativo che contempli il titolo di spesa, rispetto alla quale il dissesto dell’ente non può determinare effetti preclusivi” (T.A.R. Sicilia-Palermo, V, 18 marzo 2024 n. 997) .

L’attribuzione della competenza ad adottare tale scelta discrezionale in capo al Consiglio Comunale è dunque giustificata, secondo i giudici siciliani, dalla natura “esclusivamente tecnico contabile” dell’attività posta in essere dall’O.S.L. che, in quanto tale, è priva dei connotati della discrezionalità amministrativa.

Anche i giudici del Tar Campania hanno osservato che l’organo straordinario di liquidazione “sarà eventualmente competente all’esito della scelta discrezionale (tra la restituzione e l’acquisizione) che il Comune deve tutt’ora compiere e dai cui dipendono anche la natura e l’entità delle conseguenti obbligazioni, di facere e di dare, queste ultime sole di competenza, anche amministrativa, della commissione di liquidazione” (TAR Campania-Napoli, V, 30 giugno 2023 n. 3950).

Quest’orientamento giurisprudenziale prospetta, dunque, un dualismo di competenze (amministrativa e contabile), vista la diversa natura delle scelte adottate dalla gestione ordinaria rispetto a quelle dell’organo liquidatore che opererebbe solo “mere valutazioni di ordine tecnico contabile in sede di ricognizione della situazione debitoria dell’Ente”.

Ed è sulla scia di questi interventi giurisprudenziali che i giudici del Tar Sicilia-Catania, con sentenza del 9 dicembre 2024 n. 4047, accolgono il reclamo presentato dal Comune di Catania avverso la determinazione del Commissario ad acta che imputava gli oneri di pagamento conseguenti alla decisione amministrativa di acquisire il bene occupato allo stesso ente locale.

La decisione “di voler spontaneamente avviare la procedura di cui all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001” – chiariscono i giudici – “appare irrilevante, in quanto l’ intenzione di adempiere non si pone in contraddizione con l’obbligo di osservare la disciplina vigente in tema di corretta imputazione dei relativi oneri finanziari” da attribuire alla competenza dell’Organismo Straordinario di liquidazione.

L'articolo Le competenze dell’Organo Straordinario di Liquidazione proviene da Giurdanella.it.

Ferrajoli, filosofo del diritto (allievo di Norberto Bobbio), afferma con forza il carattere pubblico dello spazio, sulla base del Trattato sulle attività nello spazio extra-atmosferico, concluso a Washington il 27 gennaio 1967 e ratificato da moltissimi Stati, tra cui gli Stati Uniti e l’Italia.

L’art. II del Trattato così stabilisce: “Lo spazio extra-atmosferico, compresi la luna e gli altri corpi celesti, non è soggetto ad appropriazione da parte degli Stati, né sotto pretesa di sovranità, né per utilizzazione od occupazione, né per qualsiasi altro mezzo possibile”.

Lo spazio cosmico sopra l’atmosfera non sarebbe dunque soggetto ad appropriazione da parte di singoli Stati: a maggiore ragione non può essere soggetto ad appropriazione da parte di soggetti privati.

Ci si riferisce ovviamente a Elon Musk e alla sua società SpaceX, che, collocando in orbita la costellazione di satelliti “Starlink” per le comunicazioni e per l’accesso a internet (al momento, i satelliti in orbita sarebbero 6.874), avrebbe realizzato una “appropriazione privata dello spazio pubblico extra-atmosferico”.

Appropriazione, conclude Ferrajoli, in contrasto col trattato internazionale del 1967 e con la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 (che chiama «patrimonio comune dell’umanità» le aree di alto mare e le loro risorse), che al contrario disegnano un vero e proprio “frammento di demanio planetario”, vietandone l’utilizzazione e il controllo da parte dei privati.

Ora, la qualificazione di demanio esprime in effetti il carattere di proprietà universale dello spazio cosmico, così come nell’ordinamento nazionale italiano sono di proprietà e uso universale di tutti i beni individuati come demaniali.

La peculiarità di questo demanio è che non ha confini, quindi è controllabile dai singoli Stati solo indirettamente, cioè attraverso il controllo delle attività a terra che conducono all’invio di satelliti nello spazio.

In proposito, l’art. VI del Trattato del 1967 così prevede:
“Gli Stati contraenti assumono responsabilità internazionale per le loro attività nazionali nello spazio extra-atmosferico, compresi la luna e gli altri corpi celesti, siano esse condotte da Organi governativi o da Enti non governativi, e garantiscono che le attività stesse saranno condotte conformemente alle norme formulate nel presente Trattato”.

Gli stessi Stati Uniti dispongono di una legislazione completa sulle autorizzazioni ai lanci nello spazio.

Per un panorama della normativa attuale
https://www.difesa.it/assets/allegati/46666/as_smd_04_-_liporace.pdf

Per una ricognizione dell’evoluzione della normativa sullo spazio extra-atmosferico: “IL DIRITTO DELLO SPAZIO EXTRA-ATMOSFERICO E LE SUE FONTI” di Gabriele Redigonda
Tra l’altro, nell’ordinamento statunitense è stato istituito l’apposito Office of Space Commerce, all’interno della National Oceanic and Atmospheric Administration, per promuovere l’industria spaziale nazionale e coordinare le politiche spaziali come parte delle attività spaziali del Dipartimento del Commercio.

C’è da ritenere, quindi, che i numerosissimi lanci effettuati dalla società di Musk siano stati autorizzati dall’autorità competente degli Stati Uniti.

È dunque avvenuta l’appropriazione privata dello spazio cosmico, ma con l’approvazione degli Stati Uniti: si direbbe quindi una “yankeizzazione” di quello spazio.

La storia forse si sta ripetendo, come nell’Ottocento con i robber-baron.

E l’Unione europea?

Ha adottato nel 2022 le direttive 2555 e 2557, applicabili anche alle attività nello spazio.

La 2555 disciplina i controlli e la vigilanza dei singoli Stati dell’Unione sui fornitori di servizi di telecomunicazione. Sono soggetti a essa anche i soggetti che non sono stabiliti nell’Unione, ma offrono servizi nell’Unione. Questi sono tenuti a designare un rappresentante nell’Unione (art. 26).

La 2557 disciplina i settori critici cioè le attività dalle quali possono derivare incidenti che possono “perturbare in modo significativo, o che perturba[no], la fornitura di un servizio essenziale, inclusi i casi in cui si ripercuote negativamente sui sistemi nazionali che salvaguardano lo Stato di diritto” (art. 2).

La direttiva prevede che i soggetti individuati come critici siano autorizzati a operare dagli Stati e a informarli sugli incidenti.

Tra i soggetti critici sono individuati i seguenti: “Operatori di infrastrutture terrestri possedute, gestite e operate dagli Stati membri o da privati, che sostengono la fornitura di servizi spaziali, esclusi i fornitori di reti pubbliche di comunicazione elettronica quali definite all’articolo 2, punto 8), della direttiva (UE) 2018/1972” (tabella allegata alla direttiva).

Quest’ultima definizione consiste in: “rete di comunicazione elettronica, utilizzata interamente o prevalentemente per fornire servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico, che supporta il trasferimento di informazioni tra i punti terminali di rete”.

Il discrimine tra le due categorie di attività sta dunque nell’offerta al pubblico dei servizi.

L’appropriazione dello spazio cosmico può sembrare inevitabile finché si fonda, in definitiva, sulla supremazia militare degli Stati Uniti, che legittima tale Stato ad autorizzare senza limiti lanci di satelliti privati.

E tuttavia, se l’Unione Europea esistesse, come soggetto politico internazionale, potrebbe certamente attenuare le conseguenze dell’approvazione, applicando gli istituti giuridici di controllo sulle attività operate dalle reti di satelliti.

L'articolo La proprietà dello spazio cosmico e i satelliti di Musk proviene da Giurdanella.it.

2. I debiti fuori bilancio
I debiti fuori bilancio riguardano quelle somme non previste nel bilancio di previsione, vale a dire quelle spese contratte senza che il Comune ne avesse programmato una specifica copertura finanziaria: debito non perfezionatosi contabilmente in quanto assunto in carenza della necessaria preventiva assunzione dell’impegno di spesa.
Nella sostanza rappresentano un’obbligazione sorta in violazione della normativa contabile che regola i procedimenti di spesa degli enti locali, e quindi si tratta di una obbligazione giuridica legittima, ma sorta al di fuori del regolare procedimento dell’impegno contabile di spesa e del correlato obbligo di registrarlo nelle scritture contabili che, a determinate condizioni ed entro i precisi limiti di cui all’articolo 194 del TUEL, può essere oggetto di riconoscimento e successivo pagamento.
Per meglio dire, se al sorgere dell’obbligazione non sia seguito nello stesso anno regolare impegno e correlativa formazione di residui per gli anni successivi, si costituirà il debito fuori bilancio. Dottrina e giurisprudenza considerano, infatti, il debito fuori bilancio come obbligazione pecuniaria assunta in violazione delle norme di contabilità pubblica che riguardano la fase della spesa e in particolare di quelle che disciplinano l’assunzione di impegni di spesa.
Per il giudice amministrativo (cfr., fra tante, Consiglio di Stato, Sezione V, 29 dicembre 2009, n. 8953) il procedimento di cui all’articolo 194 TUEL, siccome risponde all’interesse pubblico alla regolarità della gestione finanziaria dell’ente locale, è volto esclusivamente a sanare una irregolarità di tipo contabile e non già la carenza di un’obbligazione validamente assunta dall’ente locale.
Per i giudici di legittimità i debiti fuori bilancio sono quelli per i quali non esiste copertura e per i quali la pubblica Amministrazione è tenuta al pagamento in virtù di obbligazioni giuridicamente perfezionate (cfr., fra tante, Corte di Cassazione, Sezione III, 27 aprile 2011, n. 9412).
A ciò va aggiunto che il riconoscimento di un debito fuori bilancio costituisce un procedimento discrezionale che consente all’Ente locale di fare salvi, nel proprio interesse, gli impegni in precedenza assunti tramite specifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile, senza tuttavia introdurre una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi, come quelli conclusi senza il rispetto della forma scritta “ad substantiam”.
L’articolo 194 elenca in maniera tassativa (c.d. numerusclausus) la tipologia di debiti fuori bilancio che, seppure carenti di regolare impegno contabile di spesa, possono essere oggetto di riconoscimento di legittimità e successivo pagamento, per ricondurli all’interno del bilancio secondo il principio di universalità, secondo cui tutte le entrate e tutte le spese devono essere riportate in bilancio non essendo ammessa una gestione extra bilancio, essi sono quelli derivanti da:
1. sentenze esecutive comprese quelle immediatamente esecutive; 2. copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’art. 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
3. ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile (artt. 2447 e 2482–ter del codice civile) o da disposizioni previste dal decreto legislativo n. 175/2016 e s.m.i.;
4. procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità; 5. Acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191 del Tuel n. 267/2000, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’Ente locale, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
In conclusione, da quanto sopra riportato emerge chiaramente che, nel caso in cui nell’anno di competenza finanziaria non sia stata attivata la procedura di spesa ordinaria, l’unico modo di riportare il debito nella contabilità dell’ente è rappresentato dalla procedura di riconoscimento di legittimità del debito ai sensi dell’art. 194 TUEL, ammessa solo nei casi in esso tassativamente elencati.
Spetta al Consiglio comunale il riconoscimento dei debiti fuori bilancioindicati dall’art.194.TUEL.

3. Differenza tra accordi transattivi e riconoscimento dei debiti fuori bilancio
Si premette che gli accordi transattivi non sono previsti tra le ipotesi tassative elencate all’articolo 194 del TUEL e non sono equiparabili alle sentenze esecutive di cui alla lettera a) del comma 1 del citato articolo.
Conseguentemente, l’accordo transattivo non può essere ricondotto alla fattispecie di debito fuori bilancio in quanto presuppongono la decisione dell’Ente di pervenire a un accordo con la controparte, per cui è possibile per la pubblica amministrazione definire il sorgere dell’obbligazione e i tempi dell’adempimento, sulla base di una valutazione di convenienza dell’accordo.
In tema la Corte dei conti, sezione controllo, in coerenza aun orientamento oramai consolidato, si è espressa affermando che l’elencazione delle ipotesi di riconoscimento dei debiti fuori bilancio contenuta nell’art. 194 del TUEL “è da considerarsi tassativa”e non può estendersi alle transazioni, in considerazione della “natura eccezionale di detta previsione normativa finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio” (cfr., fra tante, Sez. Piemonte, deliberazione n. 4/2007; Sez. Basilicata, deliberazione n. 16/2007; Sez. Puglia, deliberazione n. 106/2009; Sez. Umbria deliberazione n. 123/2015; sez. Puglia deliberazione n. 80/2017; Sez. Lombardia deliberazione n. 181/2017).
Tale interpretazione trova sostegno nell’impossibilità di ricondurre gli accordi transattivi alla nozione di debito fuori bilancio (sopravvenienza passiva), precisando che, a differenza dei debiti derivanti da sentenze esecutive – riconducibili al concetto di sopravvenienza passiva perché non previsti, attraverso un impegno di spesa nel bilancio di esercizio in cui i debiti si manifestano – gli accordi transattivi presuppongono, si ripete, la decisione dell’Ente di pervenire a un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte della pubblica amministrazione, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento.
Conseguentemente, nel caso di transazioni, l’Amministrazione può e deve attivare le normali procedure contabili di spesa (stanziamento, impegno, liquidazione e pagamento) previste dall’art. 191 del TUEL. Tuttavia, se dalla transazione dovessero derivare spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, la competenza è del Consiglio, ai sensi dell’art. 42, comma 2,lett. i) TUEL. Avuto riguardo alle transazioni oggetto di delibera di Giunta, il collegio contabile precisa che quando ricorrano ipotesi transattive che comportino il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari, “non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale ai sensi dell’art 42, comma 2 lett. i) del TUEL” (sez. Puglia delibera n. 80/PAR/20.
Secondo la Corte dei conti Puglia, delibera n. 112 del 2021,la transazione tra le parti (di competenza della Giunta) deve avere precise caratteristiche e non deve celare un debito fuori bilancio (di competenza del Consiglio).
E quindi, perché un accordo possa qualificarsi come “atto di transazione” è necessario che risultino gli elementi essenziali del negozio, e cioè:
a) la comune volontà delle parti di comporre una controversia in atto o prevista;
b) la res dubia, ossia la materia oggetto delle contrastanti pretese giuridiche delle parti;
c) il nuovo regolamento di interessi, che, mediante le reciproche concessioni, sostituisca quello precedente foriero della lite o del pericolo di lite (Cassazione 4 maggio 2016, n. 8917 e 4 settembre 1990, n. 9114).
La Corte dei conti Puglia, con la delibera sopra indicata, evidenzia come il ripetuto e massiccio ricorso a negozi transattivi volti a ricondurre a bilancio passività sommerse, costituisca una grave patologia della gestione finanziaria, impedendo lo svolgimento dei procedimenti di spesa secondo canoni di buona amministrazione e di sana gestione finanziaria.
Altresì, nel richiamare il rispetto delle previsioni di cui agli artt. 193 e 194 TUEL, e dell’art. 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 – secondo cui “ i provvedimenti di riconoscimento di debito, posti in essere dalle pubbliche amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo e alla competente Procura della Corte dei conti” – invita l’ente locale controllato ad adottare le opportune azioni correttive e idonee misure organizzative, volte a superare le rilevate criticità,riservandosi di valutare l’attività svolta dall’ente nell’ambito dei successivi controlli sui cicli dei bilanci.
Ne consegue che, nel rispetto dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 TUEL che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa a salvaguardia degli equilibri finanziari dell’ente locale.
Tali princìpi valgono, a maggior ragione, in caso di debiti fuori bilancio di cui alla lett. e) derivanti dall’acquisizione di beni e servizi senza preventivo impegno di spesa (cfr., Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione 13 luglio 2018 n.109 ).
Altresì, in base al quadro giuridico rappresentato, in presenza di una sentenza esecutiva sfavorevole, il Consiglio dovrebbe innanzitutto procedere al riconoscimento della somma determinata in sentenza e, solo successivamente – qualora permangano incertezze sul debito o sul suo ammontare e ci sia la disponibilità tra le parti a procedere con reciproche concessioni – la Giunta potrebbe procedere con una transazione, sempre che la stessa comporti un vantaggio per l’Ente (cfr., Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione 15 marzo 2017 n.57).
A ciò va aggiunto che il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo (previsto dall’art. 14, del D.L. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della legge 23 dicembre 2000, n. 288), comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della pubblica amministrazione.
Per mero scrupolo si aggiunge che in senso difforme si è espressa la Sezione di controllo per la Campania deliberazione n.2/2018/ PAR, secondo cui sarebbe possibile effettuare il pagamento prima dell’adozione della deliberazione del Consiglio di riconoscimento del debito fuori bilancio nascente da sentenze esecutive (cfr., anche Sezione di controllo per la Liguria n. 73/2018/PAR) : “…non può rilevarsi un’anomalia nell’assunzione dell’impegno a seguito dell’obbligazione giuridica che sorge e si perfeziona per effetto del provvedimento del giudice. Prima di tale momento ciò non sarebbe neppure stato possibile, come è confermato dal punto 5.2, lett. h) del medesimo principio contabile proprio con riferimento alle obbligazioni passive, solo potenziali, in attesa degli esiti di un giudizio. L’esposta conclusione non significa che la situazione qui considerata fuoriesca dal campo di applicazione dell’art. 194 del TUEL. Anzi, anche in tali circostanze, il procedimento che culmina con la deliberazione consiliare di riconoscimento del debito continua a rappresentare la via ordinaria da seguire, che il legislatore ha evidentemente scelto di prescrivere con il richiamo anche alle sentenze esecutive, in considerazione della possibile, anche se non necessaria, presenza di elementi di irregolarità o di anomalie negli atti o fatti sottesi alla controversia giudiziale. Ove, però, tale strada si riveli non tempestivamente e utilmente praticabile, gli amministratori o funzionari competenti potranno comunque, al verificarsi delle condizioni descritte, ugualmente attivarsi per il pagamento del debito, salvo l’obbligo per i medesimi di adoperarsi contemporaneamente per la definizione della deliberazione consiliare di riconoscimento. Negare tale possibilità, nei casi in cui costituisce l’unico rimedio per evitare maggiori aggravi di spesa per l’ente, condurrebbe questa Sezione a privilegiare un formalismo giuridico che si appalesa all’evidenza non giustificato. Come sarà evidenziato meglio in seguito, infatti, la sottoposizione della fattispecie di spesa da
provvedimento giurisdizionale esecutivo all’esame del Consiglio comunale in un momento successivo al pagamento del debito, lascia inalterati i poteri e i margini di valutazione che competono all’organo nell’ambito della deliberazione di riconoscimento e che potrà esercitare con uguali modalità e, soprattutto, con pari efficacia e rilevanza”.
Notazioni sulla competenza. Secondo l’orientamento prevalente, considerato che la transazione fa sorgere una obbligazione ex novo che trova copertura nel bilancio dell’esercizio cui si riferisce, la competenza spetta alla Giunta, ai sensi dell’art. 48 TUEL.
Le delibere relative a eventuali transazioni di liti pendenti rientrano nella competenza della Giunta, fermo restando il requisito della forma contrattuale scritta.
Invece, la competenza del Consiglio è da ravvisare lì dove la transazione impegni i bilanci di più esercizi (art. 42 TUEL)
Nel caso si tratti di transazione su debito fuori bilancio da sentenza, di competenza del Consiglio, la transazione dev’essere approvata mediante deliberazione recante i pareri ex art. 49 TUEL e dei revisori dei conti ex art. 239 TUEL
Al fine di individuare, in concreto, se l’atto debba essere preceduto dal parere dell’Organo di revisione, non è rilevante la natura della transazione (giudiziale o stragiudiziale) ma se si tratti di atto di procedimento che deve concludersi con delibera del Consiglio, rientrando fra le sue attribuzioni funzionali.
E comunque, si ripete, qualora ricorrano ipotesi transattive che comportino il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari, non può essere messa in dubbio la competenza a provvedere in capo al Consiglio comunale.

4. Le passività pregresse e le differenze con i debiti fuori bilancio.
Le passività pregresse, a differenza dei debiti fuori bilancio, sono riconducibili a impegni contabili regolarmente assunti nell’esercizio in cui è sorto il rapporto obbligatorio che, però, non risultano bastanti a coprire integralmente la spesa quando essa viene a evidenza (Corte dei conti della Sardegna, deliberazione n. 33/2021).
Trattasi di spese che riguardano debiti per i quali, ai sensi dell’art. 183 TUEL, si era proceduto alla regolare costituzione del rapporto obbligatorio, e quindi al conseguente impegno contabile che per diverse ragioni, spesso riconducibili alla natura della prestazione, è divenuto insufficiente e richiede l’assunzione di un impegno di spesa aggiuntivo per coprire i maggiori oneri rilevati.
Le passività pregresse non rientrano tra i debiti fuori bilancio e quindi non vanno riconosciuti come tali (cfr., Corte dei conti, sezione regionale di controllo Campania, parere n. 9/2007; Corte dei conti, sezione regionale di controllo Lombardia, parere n. 441/2012).
Le passività pregresse, pur rispettando l’iter procedurale sull’impegno contabile, risultano insufficienti per fronteggiare spese in origine stimate congrue e che possono trovare copertura nel bilancio di competenza, essendo oneri che, per quanto risalenti nel tempo, si sono manifestati nell’esercizio corrente.
In merito alla questione, si evidenzia un importante pronunciamento (Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la regione Lombardia, parere n. 290 del 12 dicembre 2023), in risposta a un quesito posto dal comune di Milano.
Con il citato parere la Corte dei conti ha rilevato che la questione proposta comporta un approfondimento del discrimen tra le c.d. “passività pregresse” (riconducibili nell’art. 191 del TUEL) e i “debiti fuori bilancio” (disciplinati dall’art. 194 del TUEL), su cui la giurisprudenza contabile ha avuto modo di soffermarsi sia in sede consultiva, che di esame dei rendiconti degli enti locali.
Il parere evidenzia, come già da tempo chiarito dalla stessa sezione (Lombardia/n. 436/2013/PAR) e più recentemente dalla Sezione regionale di controllo della Sicilia: “la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio è una disciplina eccezionale relativa a ipotesi tassative e di tendenziale stretta interpretazione” (cfr., Sezione regionale di controllo per la Sicilia, deliberazione n. 81/2022).
Conseguentemente, le problematiche relative alle passività pregresse non si risolvono con il riconoscimento di cui all’art. 194 TUEL, ma con l’iscrizione del relativo importo in bilancio, costituendo debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio in cui si manifestano e che, con l’integrazione dell’impegno, sono riconducibili all’ordinaria procedura di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dall’eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse qualora siano insufficienti (articolo 193 TUEL).
Diversamente dai debiti fuori bilancio “Le c.d. “passività pregresse” o arretrate, sono, invece, spese che, a differenze dei debiti fuori bilancio, si collocano all’interno di un ordinario procedimento di spesa. Si tratta, infatti, di spese per le quali l’Amministrazione comunale ha proceduto a un regolare impegno, ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo a un debito non assistito da idonea copertura ex art. 191 del Tuel 267/2000, che può rilevare come insufficienza dell’impegno contabile. Ponendosi, quindi, all’interno di una regolare procedura di spesa, la passività pregressa esula dalla fenomenologia del debito fuori bilancio, costituendo debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione. Lo strumento procedimentale, in casi come questi, è costituito di fatto dalla procedura ordinaria di spesa disciplinata dal citato art. 191, accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio finalizzata al reperimento delle risorse ove queste risultino insufficienti (art. 193 TUEL)” (cfr., Corte dei conti Lombardia n. 175/2023/PAR).
A sua volta, la Corte dei conti della regione Sardegna (Sezione regionale di controllo, parere n. 33/2021/PAR), così si è espressa:“Le passività pregresse derivano da impegni contabili assunti regolarmente ma che non risultano sufficienti a far fronte alla spesa in modo integrale, quando essa viene ad evidenza. Esse si verificano allorché, all’esito dell’assunzione del formale impegno, taluni fatti imprevedibili, talvolta (ma non necessariamente) legati alla natura della prestazione, sfuggono sia alla voluntas che all’auctoritas del soggetto che ha assunto l’obbligazione per conto dell’ente, incidendo, appunto, sulla misura del costo. I debiti fuori bilancio hanno, invece, la loro genesi in obbligazioni assunte in assenza di un regolare impegno di spesa e che, a determinate condizioni ed entro i precisi limiti di cui all’art. 194 Tuel 267/2000, possono essere oggetto di riconoscimento e successivo pagamento. L’esigenza del riconoscimento consiliare, peraltro, come è stato osservato da autorevole giurisprudenza di questa Corte, sorge per il fatto che dette obbligazioni devono essere ricondotte nell’alveo del bilancio di cui è dominus l’organo consiliare che, diversamente, sarebbe esautorato dal loro vaglio di legittimità ed utilità per l’ente locale (Sezione delle Autonomie, n. 27/SEZAUT/2019/QMIG del 21 novembre 2019), precisa che le passività pregresse si riferiscono a spese comunque sorte nel rispetto delle regole contabili, presentando l’impegno originariamente assunto unicamente caratteristiche di in capienza, per cui non se ne può desumere, da un lato, che esse siano sorte in violazione delle regole del bilancio e, dall’altro, che sia necessaria la manifestazione di una loro ratifica da parte dell’organo consiliare. Le stesse, pertanto, possono trovare copertura nel bilancio di competenza, essendo oneri che, per quanto risalenti nel tempo, si sono manifestati in corso di esercizio”.
Le passività pregresse, dunque, collocandosi all’interno di una regolare procedura di spesa, esulano dalla tipologia dei debiti fuori bilancio e costituiscono debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione; in tali ipotesi, quindi, si procederà con l’ordinario procedimento di spesa, seguito, all’occorrenza, da una variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse se insufficienti.
La pubblica amministrazione, quindi, deve prestare massima attenzione nell’individuare la disciplina da applicare al caso concreto, stabilendo se il debito sia da classificare “passività pregressa” o “debito fuori bilancio”, considerato che i due fenomeni seguono, come visto, procedimenti differenti sia dal punto di vista amministrativo che contabile.
Stessa attenzione dovrà essere prestata per la corretta applicazione dell’art. 194 TUEL (debiti fuori bilancio) e delle transazioni in generale.

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La giurisprudenza, negli anni, ha risolto diversamente la questione circa l’esistenza in capo all’amministrazione del potere discrezionale di sostituzione della Commissione esaminatrice a seguito dell’annullamento giurisdizionale degli atti di gara.

In particolare, due sono gli orientamenti in campo.

Secondo un primo indirizzo esegetico, il diritto positivo non contemplerebbe “salve disposizioni speciali, la regola per cui la rinnovazione dell’attività debba essere compiuta da altro collegio, salvo che il vizio non riguardi proprio la composizione della Commissione. Non è dunque evincibile nell’ordinamento un principio generale per cui, a seguito dell’annullamento giurisdizionale di atti si debba procedere, per ciò solo, al mutamento del titolare dell’organo che li abbia adottati al fine della loro rinnovazione” (Consiglio di Stato, sez. V, 4 novembre 2019, n. 7495).

Secondo questo orientamento, la garanzia della correttezza e imparzialità dell’operato della Commissione sarebbe garantito dal ruolo di pubblici ufficiali assunto dai commissari, i quali sono tenuti ad operare nel rispetto dei principi dell’ordinamento e sono responsabili di eventuali danni arrecati al candidato o all’Amministrazione per la quale operano.
Inoltre, questa impostazione troverebbe fondamento normativo all’interno del codice appalti, laddove si esclude che, in caso di annullamento degli atti di gara, venga riconvocata la stessa Commissione a meno che sia stato rilevato in sede giurisdizionale un vizio relativo alla sua composizione.

Per un secondo orientamento, invece, a seguito dell’annullamento degli atti di gara, dovrebbe essere riconosciuto all’amministrazione il potere discrezionale di sostituire la Commissione, con la precisazione, tuttavia, che “non ogni errore procedimentale comporta la necessità di rinnovare la commissione, in quanto tale scelta costituisce, piuttosto, una sorta di «extrema ratio», alla quale ricorrere solo in caso di dimostrata necessità, anche in termini di rispetto del principio di non aggravamento del procedimento” (Consiglio di Stato, sez. VI, 5 aprile 2019, n. 2238).
Questo indirizzo sottolinea l’esistenza di un potere discrezionale in capo alla P.A. di rinnovare la composizione della Commissione quando, a prescindere delle specifiche censure in sede giurisdizionale, vi sia qualche dubbio sulla correttezza e trasparenza del suo operato.

Nella vicenda sottoposta al Consiglio di Stato, l’appellante si doleva della mancata sostituzione della Commissione in fase di riedizione della procedura di abilitazione.

Il Collegio, dopo aver richiamato gli orientamenti di cui sopra, ha richiamato un suo precedente in cui ha affermato che “nel caso in cui il giudicato richieda il rinnovo di una procedura concorsuale, è di regola preferibile che la commissione sia riconvocata in diversa composizione, tutte le volte in cui il vizio ravvisato dal giudicato attenga proprio alle operazioni di giudizio della commissione stessa” (Consiglio di Stato, sez. VI, 5 luglio 2017, n. 3307).

A sostegno dell’esistenza di un potere discrezionale nella scelta se modificare o meno la composizione della commissione, il Collegio ha altresì richiamato proprio la regola prevista all’interno sia del vecchio che del nuovo Codice appalti (art. 77, comma 11, d.lgs. 50/2016; art. 98 d.lgs. 36/2023) che, in effetti, esclude la possibilità di rinnovare la Commissione in caso di annullamento degli atti di gara (fatto salvo il caso in cui esso sia derivato proprio da un vizio nella composizione della commissione).
In particolare, il fatto che il legislatore abbia espressamente previsto un divieto di rinnovo per la specifica materia degli appalti, secondo il Consiglio di Stato, sarebbe indicativo della generica ammissibilità della sostituzione da parte dell’Amministrazione in fase di riedizione del potere.

Nel caso concreto, tuttavia, il giudice di prime cure nell’annullare gli atti di gara, disponendo il rifacimento della procedura abilitativa, non aveva rilevato alcun vizio attinente alla composizione della Commissione.
Per questo motivo, il Consiglio di Stato ha affermato che “la valutazione circa la nomina o meno di una nuova commissione, non risultando oggetto di statuizione nella sentenza, né trovando ragione di imporsi alla luce della tipologia del vizio dedotto in gravame, secondo il principio sopra richiamato era rimessa – in assenza di un comando legislativo in materia – alla predetta autonoma ponderazione di opportunità dell’amministrazione interessata, sindacabile solo in presenza di vizi di irragionevolezza, abnormità, travisamento dei fatti.”

Il Collegio, dunque, non ha accolto le doglianze dell’appellante, ritenendo peraltro che “trattandosi nella specie di una procedura abilitativa e non competitiva, a maggior ragione, in seguito al provvedimento giurisdizionale che ha riguardato gli atti della procedura concorsuale, la scelta in ordine alla sostituzione necessaria, o meno, della commissione di concorso in seguito all’annullamento giurisdizionale dei suoi atti non si fonda sull’applicazione necessaria di un preciso comando legislativo, ma comporta la valutazione discrezionale delle circostanze che hanno portato alla rinnovazione della prova.”.

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