Secondo l’autore non è dubbia la proprietà dell’oro perché questo è stato acquistato dal 1949 dalla Banca d’Italia o dal suo ente strumentale, l’Ufficio italiano cambi; semmai è criticabile che la Banca d’Italia sia ormai sì un ente di diritto pubblico ma partecipato in massima parte da soggetti privati.

Conclude che, per assicurare la proprietà alla Patria (senza retorica), sarebbe necessario ri-pubblicizzare la stessa Banca d’Italia anziché l’escamotage di una norma d’interpretazione autentica.

Al di là della rivendicazione “sovranista” dell’iniziativa da parte della maggioranza di governo, la questione è rilevante rispetto al senso della partecipazione dell’Italia all’Unione europea e alla tutela ultima della sua sovranità.

Come accennato la Banca d’Italia è qualificata “istituto di diritto pubblico” dall’art. 4, comma 1, d.l. 133/2013 e dall’art. 1 dello Statuto.

Il valore nominale del capitale della Banca era stato stabilito in trecento milioni di lire (156.000 euro) ripartito in trecentomila quote di mille lire ciascuna (0,52 euro).

A tutela del pubblico credito e di continuità di indirizzo dell’Istituto di emissione, era prescritto che le quote potessero appartenere solo a casse di risparmio, istituti di credito di diritto pubblico, banche d’interesse nazionale (all’epoca qualificate enti pubblici economici) e istituti di previdenza e di assicurazione.

A partire dagli anni Novanta, a seguito della concentrazione bancaria degli istituti di credito, la proprietà delle quote si era ridotta in poche mani.

Si rimediò a tale situazione con il citato art. 4 d.l. 133/2013, convertito in legge 5/2014, che autorizzò l’aumento di capitale fino a 7,5 miliardi di euro sempre ripartiti in trecentomila quote da 25.000 euro ciascuna, in modo da diffonderne la proprietà.

Ma lo stesso articolo previde che le quote possono appartenere anche a banche e imprese di assicurazioni con sede in Italia, quindi private, nonché a fondi di previdenza.

Attualmente la massima parte del capitale è di proprietà di soggetti privati:
https://www.bancaditalia.it/chi-siamo/funzioni-governance/partecipanti-capitale/index.html

Se l’oro è di proprietà della Banca d’Italia, tuttavia il capitale di questa di proprietà in massima parte privata.

L’unica garanzia di (doverosa) sovranità è che le banche e le imprese di assicurazioni abbiano sede in Italia, ma ciò significa poco giacché la proprietà azionaria di esse può essere estera.

A me sembra che l’oro detenuto dalla Banca d’Italia possa rientrare nella categoria dei beni patrimoniali indisponibili, di cui all’art. 826, terzo comma, del codice civile cioè di beni destinati a un pubblico servizio.

Sussistono i requisiti individuati dalla giurisprudenza per costituire tale qualità: “la manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico, e perciò un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio, e l’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio” (Cons. St., sez. V, 100/2024).

Anche le somme di denaro già destinate a una determinata attività rivolta, direttamente o strumentalmente, all’attuazione di una funzione istituzionale della p.a., sono qualificate dalla giurisprudenza beni patrimoniali indisponibili.

Tali beni “non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano” (art. 828, secondo comma).

Prima che dalla titolarità del capitale della Banca d’Italia, quindi, la garanzia di destinazione dell’oro sta nel vincolo di destinazione a un pubblico servizio.

Ma sulla gestione dell’oro dello Stato italiano giocano i vincoli che derivano dall’inserimento della Banca d’Italia nel Sistema Europeo di Banche Centrali (SEBC), governato dalla Banca centrale europea, e regolato da uno statuto: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecbinstitutionalprovisions2012it.pdf

L’art. 31.1. dello statuto del SEBC prevede che le banche centrali europee possono compiere operazioni in adempimento agli obblighi internazionali in conformità all’art. 23.

L’art. 23 tratta anche dell’acquisto o vendita di “tutti i tipi di attività in valuta estera e metalli preziosi”.

Però l’art. 31.2. subordina “tutte le altre operazioni aventi per oggetto attività di riserva in valuta (…) nonché le operazioni degli Stati membri aventi per oggetto le loro attività di riserva in valuta estera” all’autorizzazione della Banca centrale europea, se superano certi limiti.

Qui s’innesta l’intervento dell’ultima legge di bilancio, che ha occasionato l’articolo da cui siamo partiti.

L’art. 1, comma 2, l. 199/2025 ha previsto quanto segue: “Fermo restando quanto previsto dagli articoli 123, 127 e 130 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il comma 2 dell’articolo 4 del testo unico delle norme di legge in materia valutaria, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1988, n. 148, si interpreta nel senso che le riserve auree gestite e detenute dalla Banca d’Italia, come iscritte nel proprio bilancio, appartengono al Popolo italiano”.

A sua volta l’art. 4, comma 2, d.P.R. 148/1988 prevede che: “La Banca d’Italia provvede in ordine alla gestione delle riserve ufficiali, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 31 dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea”.

La disposizione della legge di bilancio, quindi, significa che sono fatti salvi i poteri di controllo della Banca centrale europea in merito alle operazioni sulle riserve da parte della Banca d’Italia, ma viene ribadito che l’oro è di proprietà del Popolo italiano.

In verità l’art. 31.2. dello statuto del SEBC menziona espressamente le operazioni in valuta estera mentre l’art. 23 distingue queste operazioni da quelle sui metalli preziosi. Il confronto testuale tra l’art. 23 e l’art. 31 sembrerebbe condurre alla conclusione che l’autorizzazione della Banca centrale europea avrebbe per oggetto solo le operazioni in valuta estera quindi che la gestione dell’oro sarebbe rimasta nella piena potestà dello Stato italiano.

Ammettendo che, invece, l’art. 4 d.P.R. 148/1988 e l’art. 31 dello statuto SBCE riguardino anche le operazioni sui metalli preziosi, il senso del recente intervento della legge di bilancio sarebbe che la decisione di ultima istanza sulla gestione dell’oro italiano spetta all’Italia anzi al Popolo italiano, il quale rimane proprietario dello stesso.

Si potrebbe cioè ipotizzare una decisione finale sulla gestione senza l’autorizzazione della Banca centrale europea o contro un divieto della stessa.

Certo, per ora sembra uno scenario puramente teorico ma l’evoluzione tanto rapidissima quanto inaspettata dello scenario geopolitico mondiale potrebbe condurre alla crisi tra sovranità nazionale e vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

Dovrebbe quindi operare il cosiddetto controlimite all’attuazione diretta nel nostro ordinamento della normativa di provenienza eurounitaria, se fosse in gioco un valore tutelato dalla nostra Costituzione. Invero, “la costituzionalità delle norme internazionali è, quindi, un generale controlimite, id est una precondizione ineludibile per il funzionamento del meccanismo di interposizione plasmato dall’articolo 117” della Costituzione che garantisce l’attuazione degli accordi internazionali (Cons. St., sez. V, n. 1326/2020).

Mi sembra confermato che l’intervento della legge di bilancio sull’oro non è tanto un’affermazione propagandistica quanto il segnale di una possibile (benché a oggi improbabile) crisi del rapporto tra ordinamento nazionale ed eurounitario.

L'articolo L’oro della Patria nella legge di bilancio 2026 proviene da Giurdanella.it.

E’ successivamente entrata in vigore, il 25 giugno scorso, la legge 89/2025, in materia di economia dello spazio.

La normativa nazionale sopravvenuta ha riguardo sì alle attività spaziali, ma disciplina quelle che si svolgono a terra, cioè nei luoghi nei quali vige la sovranità nazionale (l’auspicio del Prof. Ferrajoli potrebbe in effetti essere attuato solo a un livello sovranazionale).

All’art. 2, la definizione di “attività spaziale” si estende anche a “l’esplorazione, l’estrazione e l’uso delle risorse naturali dello spazio extra-atmosferico e dei corpi celesti, in conformità agli strumenti giuridici adottati a livello internazionale”.

La legge, quindi, concerne tutte le attività a terra, comunque funzionali a qualsiasi modo di agire nello spazio.

Il titolo II disciplina l’esercizio delle attività spaziali condotte sul territorio italiano ma anche da operatori nazionali al di fuori del territorio italiano.

L’art. 5 individua i requisiti specifici per l’autorizzazione, in sintesi la capacità dell’operatore richiedente di garantire la sicurezza di tutta l’attività nonché la protezione rispetto all’inquinamento elettromagnetico e contro la perdita di dati.

Significativo del clima attuale è l’art. 7, comma 8, che vieta il rilascio dell’autorizzazione se l’esercizio dell’attività spaziale è suscettibile di nuocere alla difesa, alla sicurezza nazionale e alla “continuità delle relazioni internazionali”; ma anche “se sussistano legami tra l’operatore spaziale da autorizzare e altri Stati o territori terzi che, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell’Unione europea, non si conformano ai principi di democrazia o dello Stato di diritto o minacciano la pace e la sicurezza internazionali o sostengono organizzazioni criminali o terroristiche o soggetti ad esse comunque collegate”.

Le formule usate sono così ampie e generiche, da lasciare all’Amministrazione competente un campo di discrezionalità pressoché illimitato, in quanto collegato a valutazioni di politica estera.

Si potrebbe azzardare che viene così configurato un atto politico, con tutte le conseguenze sulla preclusione a qualsiasi tutela giurisdizionale.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato l’atto politico ha due requisiti:
-uno soggettivo, in quanto proviene da un organo preposto all’indirizzo e alla direzione della cosa pubblica al massimo livello;
-il secondo a carattere oggettivo, consistente nell’essere l’atto libero nei fini perché riconducibile alle supreme scelte in materia di costituzione, salvaguardia e funzionamento dei pubblici poteri.

La decisione in merito compete all’”Autorità responsabile” (art. 7, comma 7) che è, secondo la definizione dell’art. 2, comma 1, lettera b): “il Presidente del Consiglio dei ministri o l’Autorità politica delegata alle politiche spaziali e aerospaziali ai sensi dell’art. 21, comma 2, del decreto legislativo 4 giugno 2003, n. 128”.

A propria volta, l’art. 21, comma 2, d. lgs. 128/2003 individua quell’autorità come: “il Ministro, anche senza portafoglio, ovvero il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri con delega alle politiche spaziali e aerospaziali”.

Per quanto l’autorizzazione in discorso non provenga direttamente dal Governo, l’esercizio della relativa potestà manifesta definitivamente la scelta conseguente alla collocazione internazionale dell’Italia e alla configurazione concreta della politica estera: così si fondono i due requisiti dell’atto politico.

L’art. 11 attribuisce all’Agenzia spaziale italiana la funzione di autorità di vigilanza sull’attività autorizzata sentiti anche “gli organismi di informazione per la sicurezza di cui alla legge 3 agosto 2007, n. 124”.

L’art. 14 costituisce la stessa Agenzia come “unica autorità di settore per la regolazione tecnica”.

Il titolo III disciplina l’immatricolazione degli oggetti spaziali rispetto ai quali l’Italia risulta Stato di lancio, e la conseguente istituzione di un Registro nazionale.

Il titolo IV disciplina la responsabilità civile per i danni cagionati in conseguenza delle attività spaziali condotte.

Responsabile è ovviamente l’operatore per i danni causati sulla superficie terrestre nonché agli aeromobili in volo (art. 18).

Nei casi in cui lo Stato italiano è responsabile diretto verso i terzi in applicazione di convenzioni internazionali, ha azione di rivalsa sull’operatore.

La responsabilità sussiste anche per i danni causati sul territorio nazionale da Stati di lancio stranieri: lo Stato italiano è onerato a richiedere il risarcimento allo Stato di lancio nei modi e termini previsti dalle convenzioni internazionali; se decade da tale azione oppure è essa rimasta in tutto o in parte insoddisfatta, i soggetti danneggiati hanno azione di rivalsa diretta sullo Stato italiano (art. 20).

L’art. 22 prevede il Piano nazionale per l’economia dello spazio, avente il contenuto di analisi dei bisogni, direttiva per le iniziative, di scelta per l’allocazione delle risorse pubbliche e anche di promozione della formazione nelle discipline scientifiche, tecnologiche, ingegneristiche e matematiche (STEM).

L'articolo Una legge italiana sullo spazio: prime riflessioni proviene da Giurdanella.it.

In breve, il Consiglio di Stato dubitava della legittimità dell’art. 21-nonies in quanto la “tagliola” del termine massimo per annullare in autotutela valeva anche per i provvedimenti adottati a tutela dei beni culturali.

Il Consiglio di Stato ha sollevato la questione della conformità di tale disposizione agli articoli 3, primo comma, 9, primo e secondo comma, 97, secondo comma, e 117, primo comma, Cost. quest’ultimo con riferimento agli artt. 1, lett. b) e d), e 5 lett. a) e c) della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la società firmata a Faro il 27 ottobre 2005 (ratificata dall’Italia con l. 133/2020).

Ha notato pure la contraddizione fra il trattamento uniforme riservato dall’art. 21-nonies agli interessi pubblici culturali rispetto agli altri varie altre disposizioni della l. 241/1990 che – appunto con riferimento a tale tutela – sacrificano l’interesse del privato alla rapida conclusione del procedimento

Con la sentenza n. 88 del 26/6/2025 la Corte Costituzionale ha innanzitutto dichiarato inammissibile la censura sollevata con riferimento alla normativa interposta della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa perché la relativa censura “è priva di qualsiasi illustrazione delle ragioni per le quali la normativa censurata integrerebbe una violazione del parametro costituzionale evocato”.

Riguardo agli altri parametri costituzionali sollevati dal Consiglio di Stato, la sentenza della Corte ripercorre l’evoluzione dell’istituto dell’annullamento in autotutela, giungendo alle conclusioni generali che:

“Il potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta ‘supremazia’ (salvi i limiti segnati dalla legge) e caratterizzato dalla sua ‘inesauribilità’, nel suo ancoraggio costituzionale è, piuttosto, una situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost.)”;

“Il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione di quel potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio, che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettata a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione”.

Allora – prosegue la Corte – è razionale che nell’esercizio di tale nuovo potere siano tenute ferme le garanzie procedimentali a tutela degli altri interessi coinvolti.

Per quanto riguarda specificamente le esigenze di tutela dei beni culturali, la sentenza in esame rileva che esse sono già tutelate da diverse disposizioni sull’esportazione di tali beni.

Se l’Amministrazione – come nel caso da cui è scaturita la questione di legittimità costituzionale – si avvede che il provvedimento di autorizzazione all’esportazione sia illegittimo, gioca il fattore tempo.

La limitazione temporale all’esercizio della potestà di annullamento in autotutela “risponde ragionevolmente alla scelta che, al fluire di un congruo tempo predeterminato, abbiano automatica prevalenza altri interessi di rilievo costituzionale. In particolare, dunque, sia la posizione di ‘matrice individuale’ dell’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole, sia simultaneamente l’interesse di ‘matrice collettiva’ alla certezza e alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici”.

Insomma – e qui secondo me si viene al cuore dell’argomentazione – “L’opzione invocata di inoperatività del termine finale fisso per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori potrebbe generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea a incidere negativamente, in un’ottica più complessiva, sulle dinamiche del mercato (come nella specie su quello dell’arte) e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del ‘sistema Paese’”.

In definitiva, nello scontro tra l’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale collettivo e quello mercantilistico privato prevale il secondo, che è funzionale alla garanzia dell’affidabilità dello Stato verso i “mercati”.

L'articolo La Corte Costituzionale salva il termine per l’autotutela proviene da Giurdanella.it.

L’uso di intelligenza artificiale per gli avvocati

Tutte queste forme di utilizzo hanno già mostrato numerosi limiti che ne consigliano per ora un uso accorto e diretto strettamente dalla competenza umana.

Per loro natura, tuttavia, sono strumenti che apprendono e la loro velocissima evoluzione li porterà ad un perfezionamento tale da renderli imprescindibili anche nell’attività quotidiana dell’avvocato, in tempi che saranno sorprendentemente brevi.

I sistemi di intelligenza artificiale che in astratto si rivelano particolarmente utili alla professione forense sono:

• AI predittiva, per l’analisi dei rischi connessi alle questioni legali e la previsione degli esiti, la loro potenza di calcolo è tale da ridurre enormemente il tempo dedicato a queste attività;
• AI per la ricerca giuridica e documentale, utilissimi ma dipendono totalmente dalla qualità dei dati reperibili o forniti;
• AI generativa per la stesura di documenti, fenomenali per velocità e logica, non possono ancora prescindere da vuoti e errori nella ricerca, ma aiutano a schematizzare gli argomenti e a redigere velocemente anche i testi più complessi.

Si tratta di strumenti che in mano a un avvocato che li conosca e li utilizzi consapevolmente sono molto potenti, ma presentano limiti ancora significativi che li collocano lontano dall’infallibilità.

I principali limiti degli strumenti di AI

Le tecnologie predittive, ad esempio, possono analizzare enormi quantità di dati per prevedere esiti legali e migliorare l’efficienza nella preparazione dei casi. Sono particolarmente utili nei sistemi di Common Law perché la ricerca dei precedenti giurisprudenziali ha un impatto estremamente più significativo che nei sistemi di Civil Law e di quello italiano in particolare.

La mancanza di contestualizzazione è il loro limite più evidente e può indurre a interpretare erroneamente i dati e portare a conclusioni fuorvianti.

Gli assistenti di ricerca AI mancano, come gli altri, di comprensione contestuale. Possono analizzare dati e testi, ma non afferrare le sfumature legali o i contesti specifici di un caso.

Se non trovano casi analoghi o male interpretano le richieste possono addirittura inventare precedenti di sana pianta.

Usati senza controllo umano portano a risultati inadeguati e fuorvianti, come ha dimostrato il recente caso concluso con l’ordinanza del 14/3/2025 del Tribunale di Firenze.

Anche gli strumenti generativi sono in grado di redigere bozze di documenti legali in tempi ridicoli e con un grado di precisione piuttosto alto, ma difettano di comprensione contestuale e si basano sugli stessi risultati delle ricerche, quindi potenzialmente errati o non aggiornati.

Se le fonti a cui attingono sono incomplete o obsolete, anche le risposte generate saranno imprecise.

È quindi cruciale per gli avvocati apprendere a utilizzare queste tecnologie in modo critico, sfruttando i loro vantaggi mentre si è consapevoli delle loro imperfezioni.

Il Disegno di legge sull’Intelligenza artificiale all’esame del Parlamento

Il DDL sull’Intelligenza Artificiale che contiene principi e deleghe governative, è approdato in prima lettura alla Camera dopo aver superato il vaglio del Senato.

La norma si occupa espressamente di «princìpi in materia di ricerca, sperimentazione, sviluppo, adozione e applicazione di sistemi e di modelli di intelligenza artificiale», per promuoverne l’utilizzo corretto e responsabile oltre che per coglierne le intrinseche opportunità.

Naturalmente il DDL è espressamente riferito all’interpretazione e applicazione a quello che per tutti è oramai l’AI ACT dell’Unione Europea (regolamento UE 2024/1689), entrato in vigore lo scorso 1 agosto.

Glossario e principi sono quindi direttamente collegati alla cornice antropocentrica fornita dall’AI Act. Per questo il legislatore concentra l’attenzione sulla garanzia di tutela dei dati e informazioni personali e sulla cybersicurezza, come precondizioni per l’utilizzo di sistemi di AI e ragioni per l’adozione di specifici controlli di sicurezza nel loro utilizzo.

Oltre a disciplinare l’utilizzo dei sistemi di intelligenza artificiale nel mondo sanitario e della pubblica amministrazione, il DDL si sofferma sull’utilizzo da parte dei professionisti intellettuali e nell’ambito dell’attività giudiziaria.

In quest’ultimo ambito sostanzialmente si consente la sperimentazione dell’AI per l’organizzazione e semplificazione del lavoro giudiziario e per le attività accessorie, lasciando al magistrato ogni decisione sull’utilizzo dell’AI per l’interpretazione o l’applicazione della legge, sulla valutazione dei fatti e delle prove e sull’adozione dei provvedimenti.

L’intelligenza artificiale e il suo uso nell’attività professionale

Ai liberi professionisti intellettuali invece, l’articolo 13 del DDL chiede espressamente di limitarsi alle attività strumentali e di supporto all’attività professionale e di conservare la prevalenza del lavoro intellettuale nell’esercizio della professione.

Oltre a questo, il DDL pone un vero e proprio obbligo, in capo al professionista, di comunicare con la massima chiarezza al proprio cliente se intende utilizzare sistemi di AI nella esecuzione del mandato ricevuto.

Cominciare a preoccuparsi di questa comunicazione, della sua forma e del suo contenuto anche prima che la legge entri in vigore è una buona idea, anche perché doveri di trasparenza, competenza e correttezza nella informazione sono già previsti dal Codice deontologico forense,

Si può cominciare integrando il testo di mandati e lettere di incarico con le informazioni necessarie a far comprendere al cliente che tipo di utilizzo lo studio intenda fare dei sistemi di AI e chiarire innanzitutto:

• se si utilizzeranno sistemi di ricerca, generativi o assistenti predittivi;
• quali siano questi sistemi e se siano sviluppati autonomamente dallo studio o forniti da terze parti;
• che saranno rispettate confidenzialità e privacy dei dati del cliente sulle informazioni personali e sensibili fornite allo studio e con quale misure;
• che ogni utilizzo del sistema di intelligenza artificiale da parte dello studio legale è sempre sottoposto a verifica, supervisione e controllo umano.

In questo modo sarà possibile rispettare la prevalenza della prestazione intellettuale sugli automatismi dell’intelligenza artificiale richiesta dalla norma (e dal buon senso), e certamente mantenere una comunicazione corretta tra avvocato e cliente.

Il DDL peraltro coinvolge gli Ordini professionali nella tenuta di corsi di formazione sull’intelligenza artificiale, per consentire la formazione di una cultura su questi strumenti che presto diventeranno abituali anche nell’esercizio della professione forense.

L'articolo L’avvocato dovrà comunicare al cliente se utilizza sistemi di IA proviene da Giurdanella.it.

Il T.A.R. aveva accolto il ricorso; la sentenza era stata appellata da alcuni organizzatori della raccolta delle firme e il Consiglio di Stato ha sospeso la sentenza.

Con sentenza n. 2922 del 4 aprile scorso l’appello è stato accolto.

La decisione è di grande importanza perché rimette in gioco il confronto tra diritto di accesso (caposaldo della trasparenza dell’azione amministrativa) e garanzia sostanziale dell’esercizio delle libertà politiche. È evidente che tale esercizio sarebbe messo in discussione se una grande società per azioni potesse agire contro qualcuno dei singoli cittadini sottoscrittori, magari in modo temerario ma intanto mettendoli in pericolo di pesantissime ripercussioni economiche.

Il Consiglio di Stato ha intanto riconosciuto agli appellanti la qualità di titolari del trattamento dei dati, come definita dall’art. 4, n. 2, del General Data Protection Regulation (GDRP) cioè del regolamento UE n. 2016/679.
Infatti loro sono stati promotori della raccolta delle firme della petizione popolare e quindi soggetti alla gestione dei dati così raccolti.

In relazione alla loro qualità di titolari del trattamento, la sentenza ha verificato la legittimazione all’appello, prescindendo cioè dalla tutela della personale riservatezza degli appellanti.
La sentenza del T.A.R. Friuli-Venezia Giulia aveva accolto il ricorso per l’accesso perché aveva ritenuto che chi sottoscrive una petizione assume una posizione pubblica, anzi ha lo scopo che la sua richiesta sia dibattuta quindi accetta che il suo nome sia reso altrettanto pubblico.

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente ritenuto che la petizione contiene dati idonei a rivelare le opinioni politiche dei sottoscrittori quindi rientra nel novero di quei dati di cui l’art. 9 GDPR vieta in linea di principio il trattamento, come dati “particolari” o “sensibili”.
Da ciò ha dedotto che il diritto di accesso non è – in modo generale e preliminare – prevalente rispetto a quello alla riservatezza di quei dati. Né – e qui si viene all’argomento della sentenza appellata – la semplice sottoscrizione della petizione può equivalere al consenso al trattamento dei dati sensibili, unica deroga prevista dal citato art. 9 rispetto alla protezione di tali dati.

A differenza del T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, il Consiglio di Stato ha ritenuto che: “la sottoscrizione di una pubblica petizione implica il consenso al trattamento dei propri dati personali per la specifica finalità connessa alla stessa e, quindi, implica il consenso alla trasmissione dei propri dati personali all’autorità pubblica che ne è destinataria; non implica, invece, il consenso al trattamento dei dati per altre finalità, diverse e ulteriori, e neppure equivale a rendere manifestamente pubblici i propri dati personali”.

Si arriva quindi alle prime conclusioni che: a) il diritto di accesso non “vince” sempre sulla riservatezza dei dati sensibili; b) manca il consenso preventivo al trattamento dei dati sensibili.

Da qui sorge la necessità del bilanciamento tra le contrapposte pretese cioè alla verifica che l’interesse del richiedente è di rango almeno pari a quello della persona cui si riferiscono i dati.
Tale bilanciamento è previsto sia dalla normativa sull’accesso civico (art. 5-bis d. lgs. 33/2013) sia da quella sull’accesso documentale generale (art. 22 l. 241/1990).
I dati in questione sono quelli che la giurisprudenza ha definito “supersensibili” cui spetta una tutela rafforzata.

Come avevamo accennato a suo tempo, l’interesse difensivo non è sostenibile con la semplice intenzione di valutare l’uso dei dati in un giudizio presente o futuro.
Nella sentenza in commento, il Consiglio di Stato richiama la propria giurisprudenza per la quale “l’ostensione del documento passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta a la situazione finale che l’istante intende curare o difendere” anche se la P.A. detentrice del documento non deve spingersi all’ulteriore valutazione dell’ammissibilità, dell’influenza o della decisività del documento nel giudizio.

Siccome tale bilanciamento non è stato effettuato nel procedimento di accesso, il Consiglio di Stato ha ritenuto violato il relativo obbligo.
Il coinvolgimento dei controinteressati nel giudizio sull’accesso (peraltro mediante la notifica per pubblici proclami) non equivale al loro coinvolgimento nel procedimento, nel quale “gli stessi avrebbero potuto manifestare le loro esigenze di riservatezza, senza dover palesare la loro identità (a differenza che nel presente giudizio)”.

Il risultato finale del contenzioso è che per ora l’identità dei cittadini sottoscrittori della petizione è “salva”.
Spetterà al Consiglio regionale friulano bilanciare i contrapposti e rilevanti interessi per concludere quale dei due sarà prevalente.

La dialettica è aperta e direi scabrosa ma alla fine una determinazione andrà pur sempre assunta.
Spetterà alla richiedente dimostrare in modo concreto quel nesso strumentalità tra l’iniziativa dei cittadini ed eventuali pregiudizi da essa subita che possano essere astrattamente collegati alla stessa iniziativa.

L'articolo Diritto di accesso e diritto di critica proviene da Giurdanella.it.

Con queste parole si è idealmente conclusa la relazione del presidente Savasta, pronunciata nella cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2025 al TAR Catania, lo scorso 1 marzo.

Tanti gli stimoli, a cominciare dalla lunga citazione iniziale della relazione del presidente Maruotti, alla cerimonia di apertura in Consiglio di Stato, del 3 febbraio (ne abbiamo già scritto qui), di cui riportiamo queste righe:

 “Stiamo vivendo anni di straordinaria complessità (…) è indispensabile che tutti i titolari di funzioni pubbliche si facciano carico di tali complessità: ognuno deve fare la sua parte e deve individuare soluzioni in base alla propria competenza, in maniera chiara e comprensibile (…) la nostra Costituzione vuole evitare che il singolo si senta solo (…)”.

Scorriamo il testo della relazione, per individuare alcuni dei temi trattati.

Il tema della fiducia

 “Senza la fede, poi, intesa come fiducia nella possibilità di superare i limiti e le difficoltà che l’esercizio della funzione pubblica comporta, non è possibile modificare il corso degli eventi. Se ci pensiamo, è la fiducia positiva che ha determinato la stessa evoluzione dei sistemi, ampliato gli orizzonti della scienza e portato ai popoli il benessere.
Al contrario, la fede negativa, fine a se stessa, autoalimentata dalla visione della pienezza del proprio Io, ha determinato la prevaricazione, l’indifferenza, il raggiungimento soltanto degli scopi personali.

Occorre avere fiducia nelle possibilità dell’Uomo, da mettere a servizio dell’Uomo stesso.

Questo principio deve essere più che mai presente oggi, dove la sopraffazione dell’altro può essere supportata da strumenti distruttivi sempre più sofisticati e terribili, dove le distanze nel sociale diventano sempre più evidenti, dove vi è il rifiuto dell’altro, dove si tende ad abbandonare l’esercizio della nostra intelligenza, per affidarsi a quella artificiale”.

La citazione del discorso all’umanità, dal film Il Grande Dittatore di Charlie Chaplin, di cui riportiamo uno stralcio, rimane nel solco del tema della fiducia:

 «Noi esseri umani dovremmo aiutarci sempre, dovremmo godere soltanto della felicità del prossimo, non odiarci e disprezzarci l’un l’altro. L’avidità ha avvelenato i nostri cuori, ha precipitato il mondo nell’odio, ci ha condotti a passo d’oca fra le cose più abbiette, abbiamo i mezzi per spaziare, ma ci siamo chiusi in noi stessi. La macchina dell’abbondanza ci ha dato povertà, la scienza ci ha trasformato in cinici, l’avidità ci ha resi duri e cattivi, pensiamo troppo e sentiamo poco. Più che macchinari ci serve umanità, più che abilità ci serve bontà e gentilezza, senza queste qualità la vita è violenza e tutto è perduto».

E’ più facile dominare chi non crede in niente.

Una domanda viene posta, a questo punto, anche riferendosi alle intelligenze artificiali:

“Cosa ci aspetta dal possibile mancato esercizio della nostra intelligenza, delegata a macchine prive di sogni e di aspirazioni?

Perché l’Umanità potrebbe essere spinta verso il Nulla?

Perché, come ci suggerisce Michael Ende, nel libro La storia infinita, è più facile dominare chi non crede in niente. Ed è questo il modo più sicuro di conquistare il potere’.

Le tecnologie non sono neutrali

Altra citazione di rilievo, nella relazione, è alla nota del 28 gennaio, proveniente dalla Chiesa cattolica, sul rapporto tra intelligenze, artificiale e umana:

 “I prodotti tecnologici riflettono la visione del mondo dei loro sviluppatori, proprietari, utenti e regolatori, e con il loro potere ‘plasmano il mondo e impegnano le coscienze sul piano dei valori’ (papa Francesco)…
 Gli utenti dovrebbero fare attenzione a non diventare eccessivamente dipendenti dall’IA per le proprie decisioni, accrescendo il già alto grado di subalternità alla tecnologia che caratterizza la società contemporanea…
 Il fatto che attualmente la maggior parte del potere sulle principali applicazioni dell’IA sia concentrato nelle mani di poche potenti aziende solleva notevoli preoccupazioni etiche…
 La conseguenza logica del paradigma tecnocratico: il mondo di un’umanità asservita all’efficienza”.

Il tema dell’educazione

La nota citata si occupa anche dell’educazione, che dovrebbe “aiutare il linguaggio della testa a crescere in armonia con il linguaggio del cuore e il linguaggio delle mani”.

L’educazione dovrebbe promuovere libertà responsabili, il pensiero critico e la capacità di discernimento.

Sull’intelligenza artificiale

Interessante il richiamo alla Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sull’intelligenza artificiale e i diritti umani, la democrazia e lo stato di diritto, firmata a Vilnius il 5 novembre scorso, di cui si è finora parlato poco finora.

Il lavoro del giudice

Il presidente richiama infine due autori, facendone propri i pensieri.

Piero Calamandrei: “Non sappiamo più che farci dei giudici di Montesquieu, etres inanimés, fatti di pura logica. Vogliamo i giudici coll’anima”.

Piero Pajardi: “Il sommo atto di giustizia è necessariamente sommo atto di amore se è giustizia vera, e viceversa se è amore autentico”.

Il testo integrale della relazione sarà reso disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa.

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[TAR Napoli, sezione I, 17 febbraio 2025 n. 1337 – presidente Salamone, estensore Palliggiano]

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Nella vicenda in esame, la ricorrente (una grande catena di negozi) aveva chiesto l’annullamento del provvedimento con il quale l’Ispettorato del lavoro aveva irrogato la sanzione della sospensione, ai sensi dell’art. 14 d. lgs. n. 81/2008, delle attività di un proprio punto vendita.

La sanzione sospensiva era stata disposta in quanto i funzionari dell’Ispettorato avevano riscontrato l’impiego di personale interinale, che aveva preso servizio proprio il giorno della ispezione, lamentando l’assenza della preventiva comunicazione d’instaurazione del rapporto di lavoro mediante il modello UNILAV ravvisando quindi una fattispecie di “lavoro in nero”.

Il provvedimento veniva impugnato con la concessione del decreto cautelare presidenziale, con il successivo  intervento ad adiuvandum della società di lavoro interinale che aveva affermato la piena legittimità del proprio operato, avendo utilizzato, peraltro lo stesso giorno della presa in servizio, il modulo Unificato Somm (UNISOMM) che le agenzie di lavoro interinale devono inviare entro il ventesimo giorno del mese successivo quello della sottoscrizione del contratto.

In via preliminare, la sentenza ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Avvocatura di Stato, rilevando come nel caso di specie:

a) si fosse dinanzi ad un pubblico potere esercitato in funzione non solo sanzionatoria, ma anche cautelare, con margini di valutazione discrezionale;

b) si trattasse di sanzioni non riconducibili, in quanto non pecuniarie, nella giurisdizione esclusiva del giudice ordinario ai sensi dell’art. 22 della legge 689/81;

c) la posizione del sanzionato fosse qualificabile come interesse legittimo, essendo comunque il potere finalizzato alla cura dell’interesse pubblico alla salute e sicurezza dei lavoratori attraverso lo stimolo alla loro regolarizzazione.

Quanto al merito, il Collegio – rilevato che nel caso di specie si trattasse di lavoratori interinali – ha accolto le difese della ricorrente e della società di somministrazione intervenuta, sulla base delle seguenti argomentazioni:

– tra la società di somministrazione e la ricorrente erano intercorrenti stabili rapporti, perfezionati, prima dei fatti all’origine del contenzioso, tramite un accordo quadro di collaborazione per l’erogazione di servizi di somministrazione;

– in attuazione dell’accordo quadro, tra le due società erano stati perfezionati regolari contratti di somministrazione di manodopera, tra i quali figuravano  quelli relativi ai lavoratori interinali oggetto di contestazione da parte dell’Ispettorato;

– tra la società di somministrazione ed i lavoratori erano stati stipulati regolari contratti di assunzione;

– vi era comunque la prova della trasmissione del modello UNISOMM.

Di conseguenza, non poteva assumere alcuna rilevanza quanto rilevato dall’Ispettorato, in sede di ispezione, in merito al fatto che, per i lavoratori internali, a seguito di consultazione delle banche dati istituzionali, fosse stata verificata l’assenza della preventiva comunicazione di assunzione tramite modello UNILAV.

Come rilevato dal TAR, infatti, la normativa in materia (cfr. art. 4-bis d. lgs 181/2000; nota prot. n. 8371/2007 e circolare n. 13/2009 del Ministero del Lavoro) è chiara nel prevedere che, per i lavoratori interinali, non si deve effettuare la preventiva comunicazione di regolare assunzione, dovendo le agenzie di lavoro interinale utilizzare il modulo Unificato Somm (UNISOMM) da trasmettere il ventesimo giorno del mese successivo quello della sottoscrizione del contratto.

Ne segue che i lavoratori somministrati – prima della scadenza del termine di legge per l’assolvimento degli obblighi comunicativi a carico delle società di somministrazione – non potevano certo essere considerati “in nero”, al contrario di quanto inizialmente contestato.

La precisazione è di fondamentale rilevanza, rimuovendo il dubbio sugli oneri comunicativi da parte delle agenzie interinali, ed impedendo che utilizzatori incolpevoli possano essere esposti a sanzioni gravi, quali la sospensione dell’attività commerciale e l’irrogazione della c.d. maxi-sanzione di cui al D.L. 19/2024.

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Lo ha affermato il Tar Catania, con sentenza  della sua prima sezione, 18 febbraio 2025 n. 641 (presidente estensore Dato).

Il TAR ha richiamato, sul punto, una pronuncia del Tar Toscana (sez. III, 28 giugno 2021, n. 990), che aveva così stabilito:

(…) In relazione al contestato divieto di “distribuzione di volantini, depliant, manifesti, opuscoli pubblicitari o altro materiale pubblicitario sotto le porte di accesso e negli androni delle abitazioni private, sul parabrezza o lunotto delle autovetture e degli altri tipi di veicoli”, nonché al divieto di consegna di volantini ai conducenti o ai passeggeri delle automobili durante la circolazione ed in prossimità di incroci (…) in relazione al divieto di affissione sui pali dell’illuminazione pubblica e della segnaletica stradale, sugli alberi e su mura (…) la modifica regolamentare è strettamente riconducibile alle esigenze di tutela della sicurezza della circolazione ed al decoro urbano, ben potendo l’amministrazione prevenire la diffusione incontrollata di materiale cartaceo nelle strade comunali ed in prossimità delle abitazioni”.

Il Tar Catania dà nello stesso tempo atto che “i poteri dell’Amministrazione in materia non sono così ampi, anche perché nella sostanza trattasi di attività essenzialmente libera”, richiamando un’affermazione contenuta nella pronuncia del TAR Bari (sez. III, 30 settembre 2021, n. 1411), che così, a completamento, concludeva:

“(…) Con riguardo ai fenomeni di abuso del volantinaggio (…) deve ritenersi, comunque, salva la facoltà del Comune di rideterminarsi, per meglio regolamentare e disciplinare quelle attività di volantinaggio, delimitando in modo rigoroso e stringente le zone in cui esse siano del tutto vietate (…)”.

In sintesi, la disciplina regolatoria comunale non potrà essere né generica né eccessivamente limitativa, potendo per il resto il Comune intervenire legittimamente in materia, con atti puntualmente istruiti e motivati, a tutela della sicurezza della circolazione e del decoro urbano.

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1.- Il riparto di competenze tra Organo Straordinario di Liquidazione e organi ordinari del Comune

Chi è competente ad adottare l’acquisizione sanante, ex 42 bis del TU 327/2001, durante il regime di dissesto, se il fatto dell’occupazione senza titolo sia intervenuto in epoca antecedente? L’Organo Straordinario di Liquidazione (ODL) o il Consiglio Comunale?

Dopo la deliberazione dello stato di dissesto finanziario, occorre infatti distinguere:

-i debiti di competenza della gestione ordinaria, di competenza degli organi istituzionali dell’ente e perciò azionabili dai creditori con le procedure ordinarie, e

-i debiti di competenza della gestione liquidatoria, rientranti nella massa passiva di competenza dell’OSL e, pertanto, non passibili di esecuzione coattiva ai sensi dell’art. 248 TUEL.

2.- I due orientamenti in giurisprudenza

La natura giuridica del provvedimento acquisitivo, che -come noto- non ha valore meramente dichiarativo ma costitutivo, ha portato la giurisprudenza dinanzi a due diversi orientamenti:

2a.- L’orientamento formale

Quest’orientamento privilegia l’aspetto contabile, dunque non si accerta un debito preesistente, ma lo si determina in quel momento.

L’espressione “fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato”, utilizzata dal legislatore nell’art. 252 comma 4 del d.lgs. n. 267/2000 per individuare la competenza dell’organo straordinario di liquidazione, farebbe richiamo ad “un concetto formale, pecuniario e, per così dire, contabile di debito”.

Di conseguenza, la competenza ad adottare il provvedimento di acquisizione sanante, nonché gli ulteriori atti contabili di effettiva liquidazione e pagamento del debito correlato, spetterebbe agli organi istituzionali dell’Ente e quindi alla gestione ordinaria (Consiglio di Stato, IV, ord. 22 luglio 2019 n. 5139, CGA 31 luglio 2017 n. 367).

Questa interpretazione trae fondamento nell’art. 5 del decreto legge 80/2004, convertito dalla legge 140/2004, secondo cui i debiti correlati ad ‘atti e fatti di gestione’ precedenti rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione solo “se accertati”.

Il legislatore non avrebbe dunque attribuito all’OSL i debiti ancora in via di accertamento, dando rilievo non al momento in cui il fatto si è verificato bensì “al successivo momento in cui la posizione debitoria del Comune, intesa come posta passiva di carattere pecuniario, sia divenuta certa, liquida ed esigibile”.

E, proprio la natura giuridica del provvedimento ex art. 42 bis del D.P.R. 327/2001, ben si presterebbe a questa interpretazione, poiché il provvedimento di acquisizione sanante, adottato dopo la dichiarazione di dissesto (ossia dopo il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato), in forza della sua natura costitutiva, non accerterebbe un debito preesistente ma, piuttosto, lo determinerebbe ex novo, quantificandone anche l’ammontare.

Questa interpretazione renderebbe inapplicabile il divieto, contenuto nell’art. 248 comma 2 del testo unico degli enti locali, di intraprendere o proseguire azioni esecutive a carico dell’Ente per debiti correlati alla procedura liquidatoria.

2b.- L’orientamento sostanziale

Questo orientamento dà rilevanza al fatto generatore dell’obbligazione, cioè l’occupazione del suolo fonte di un illecito permanente.

E’ quello fatto proprio dal Consiglio di Stato, in composizione Plenaria, e che attribuisce all’OSL la competenza ad adottare sia il provvedimento di acquisizione sanante che i conseguenti atti di liquidazione.

I giudici prescindono dal momento in cui il debito è sorto contabilmente, quale posta passiva pecuniaria, piuttosto fanno richiamo al momento in cui si è verificato il “fatto o atto” originario.

Secondo l’Adunanza Plenaria, con le pronunce n. 15 del 2020 e n. 1 del 2022, rientrano nella competenza dell’O.S.L. non solo le poste passive già contabilizzate alla data della dichiarazione di dissesto, ma “anche tutte le svariate obbligazioni che, pur se stricto jure sorte in seguito, costituiscano comunque la conseguenza diretta e immediata di atti e fatti di gestione pregressi alla dichiarazione di dissesto”.

E dunque, “non solo il debito viene imputato al bilancio della gestione liquidatoria sotto il profilo amministrativo – contabile, e non a quello della gestione ordinaria, ma anche la competenza amministrativa ad emanare il provvedimento che costituisce il titolo di spesa deve essere attribuita al Commissario liquidatore, in quanto è quest’ultimo soggetto che deve costituire la relativa partita debitoria del bilancio da lui gestito”.

La competenza dell’OSL sarebbe coerente con la finalità della normativa sul dissesto finanziario, preordinata al ripristino degli equilibri di bilancio degli enti locali in crisi, mediante un’apposita procedura di risanamento, delineando una netta separazione di compiti e competenze tra la gestione passata e quella corrente.

E quest’ultima sarebbe pregiudicata se in essa confluissero anche debiti imputabili alla gestione “fallimentare” che ha portato alla dichiarazione di dissesto.

Le disposizioni esaminate avrebbero dunque inteso concentrare, in capo alla gestione straordinaria, tutte le poste debitorie comunali, causalmente e funzionalmente correlate a scelte e condotte gestionali anteriori al dissesto, a prescindere dalla relativa qualificazione giuridica, dall’eventuale sopravvenienza al dissesto e dall’intervenuta emanazione, in proposito, di pronunce giurisdizionali

3.- L’orientamento intermedio e la recente pronuncia del Tar Catania

Nonostante l’intervento della Plenaria del Consiglio di Stato, il Tar Sicilia e il Tar Campania hanno aderito ad una soluzione intermedia e, in parte, differente dai due orientamenti esaminati.

La recente sentenza del Tar Sicilia-Catania, 9 dicembre 2024 n. 4047, distingue la competenza amministrativa, sulla scelta di acquisire o restituire il bene, attribuita alla gestione ordinaria e la competenza contabile, di “liquidazione del titolo di spesa”, dell’OSL.

Ciò perché:

–gli organi istituzionali devono occuparsi del “futuro” dell’ente, attraverso la gestione ordinaria, mentre
–gli organi di liquidazione devono gestire “il passato”, procedendo a ripianare il pregresso indebitamento.

La scelta dell’Amministrazione di restituire il bene, previa sua riduzione in pristino stato, ovvero di acquisirlo in base all’art. 42 bis citato, riguarda la gestione “futura” dell’ente, vista la natura discrezionale della scelta amministrativa di procedere all’acquisizione sanante, che richiede che siano “valutati gli interessi in conflitto”.

Allo stesso modo, è stato osservato che “l’amministrazione è chiamata ad assumere preliminarmente una decisione frutto di un giudizio di natura discrezionale non riconducibile alla mera liquidazione di crediti di natura patrimoniale (derivanti o meno da titolo giudiziario) né consistente nella diretta emanazione di un atto amministrativo che contempli il titolo di spesa, rispetto alla quale il dissesto dell’ente non può determinare effetti preclusivi” (T.A.R. Sicilia-Palermo, V, 18 marzo 2024 n. 997) .

L’attribuzione della competenza ad adottare tale scelta discrezionale in capo al Consiglio Comunale è dunque giustificata, secondo i giudici siciliani, dalla natura “esclusivamente tecnico contabile” dell’attività posta in essere dall’O.S.L. che, in quanto tale, è priva dei connotati della discrezionalità amministrativa.

Anche i giudici del Tar Campania hanno osservato che l’organo straordinario di liquidazione “sarà eventualmente competente all’esito della scelta discrezionale (tra la restituzione e l’acquisizione) che il Comune deve tutt’ora compiere e dai cui dipendono anche la natura e l’entità delle conseguenti obbligazioni, di facere e di dare, queste ultime sole di competenza, anche amministrativa, della commissione di liquidazione” (TAR Campania-Napoli, V, 30 giugno 2023 n. 3950).

Quest’orientamento giurisprudenziale prospetta, dunque, un dualismo di competenze (amministrativa e contabile), vista la diversa natura delle scelte adottate dalla gestione ordinaria rispetto a quelle dell’organo liquidatore che opererebbe solo “mere valutazioni di ordine tecnico contabile in sede di ricognizione della situazione debitoria dell’Ente”.

Ed è sulla scia di questi interventi giurisprudenziali che i giudici del Tar Sicilia-Catania, con sentenza del 9 dicembre 2024 n. 4047, accolgono il reclamo presentato dal Comune di Catania avverso la determinazione del Commissario ad acta che imputava gli oneri di pagamento conseguenti alla decisione amministrativa di acquisire il bene occupato allo stesso ente locale.

La decisione “di voler spontaneamente avviare la procedura di cui all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001” – chiariscono i giudici – “appare irrilevante, in quanto l’ intenzione di adempiere non si pone in contraddizione con l’obbligo di osservare la disciplina vigente in tema di corretta imputazione dei relativi oneri finanziari” da attribuire alla competenza dell’Organismo Straordinario di liquidazione.

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Si tratta dell’esclusione della responsabilità erariale per atti compiuti in assenza di dolo dai pubblici funzionari (e dai soggetti equiparati). Com’è noto, l’esonero si applica solo alla colpa grave collegata ad atti positivi compiuti, non a quella riferibile a omissione o inerzia da parte del funzionario.

La Corte Costituzionale, chiamata ad esaminare lo scudo erariale, l’ha ritenuto legittimo, con la sentenza 132/2024.

In via ordinaria, dunque, “il legislatore non potrà limitare […] l’elemento soggettivo al dolo – limitazione che ha trovato giustificazione esclusivamente in una disciplina provvisoria radicata nelle caratteristiche peculiari del contesto ricordato – ma potrà, nell’esercizio della discrezionalità che ad esso compete, attingere al complesso di proposte illustrate nelle numerose analisi scientifiche della materia, anche modulandole congiuntamente e considerando profili diversi da quello dell’elemento psicologico, in modo da rendere più equa la ripartizione del rischio di danno, così alleviando la fatica dell’amministrare senza sminuire la funzione deterrente della responsabilità amministrativa”.

Il recente codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) è ad esempio intervenuto in materia, così delimitando l’ambito di operatività della responsabilità per colpa grave:
“… Ai fini della responsabilità amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti” (articolo 2 c. 3).

E’ ora pendente in Parlamento una proposta di riforma della giustizia contabile e dei casi di responsabilità erariale (ddl Foti, 1621 AC) su cui di recente sono stati presentati importanti emendamenti, nelle Commissioni competenti, da parte dei relatori di maggioranza, Sara Kelany e Pietro Pittalis.

Questo tema è stato oggetto di grande attenzione nell’intervento del presidente della Corte dei conti, Guido Carlino, nel corso dell’annuale cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario, svoltasi a Roma lo scorso 14 febbraio 2025.

Il presidente Carlino ha così esordito:

“Ogni spreco di denaro pubblico è un danno non solo per la Repubblica, ma anche per ogni cittadino che ha il diritto di vedere gestite con onestà e trasparenza le risorse destinate alla collettività.

La funzione giurisdizionale nelle materie di contabilità pubblica rappresenta la sentinella che presidia questo diritto.

Da sempre, infatti, la Corte dei conti vigila non solo per prevenire danni, ma anche per intervenire e responsabilizzare chiunque intacchi, con condotte illecite, l’integrità dell’erario, costituito prevalentemente dalle risorse prelevate dai cittadini.

Si tratta di un delicato equilibrio, ribadito di recente dalla Consulta, che ha confermato la necessità di mantenere un sistema di responsabilità coerente con i principi costituzionali.

Eventuali modifiche al regime della responsabilità erariale dovrebbero sempre rispettare un approccio misurato, limitando la portata delle esclusioni di responsabilità a contesti straordinari e ben definiti (sent. n. 132/2024)”.

La relazione si è quindi soffermata sulle proposte di riforma all’esame in Parlamento, segnalando l’esigenza di intervenire sul sistema dei controlli a monte sugli atti amministrativi:

“Una revisione in sede legislativa del regime della responsabilità amministrativa, fermo restando il mantenimento della responsabilità per colpa grave, non potrebbe non accompagnarsi a un contestuale rafforzamento del regime dei controlli.

Inoltre, nel mutato scenario socioeconomico, potrebbe risultare opportuno, se non necessario, consolidare il ruolo che la magistratura contabile svolge al fine di impedire a monte inefficienze e ridurre il rischio di produzione di danno all’erario”.

Il presidente, richiamando sul punto le segnalazioni già inviate al Parlamento e contenute nel parere 3/2024/CONS, ha osservato che:

“A un rafforzamento delle funzioni di controllo affidate alla magistratura contabile si potrà pervenire mediante la previsione di procedure in linea con gli standard internazionali in materia di audit del settore pubblico, nonché con la valorizzazione degli effetti delle pronunce di orientamento generale assunte nelle competenti sedi.

In materia di responsabilità erariale, potrebbe risultare utile una più chiara definizione del perimetro della colpa grave, al fine di ridurre le incertezze interpretative e uniformare le prassi giurisprudenziali, ispirandosi al precedente normativo dell’art. 2, comma 3, del Codice dei contratti pubblici.

Senza alterare la natura risarcitoria della responsabilità erariale, sarebbe altresì opportuno disciplinare più adeguatamente l’istituto del potere riduttivo, con la definizione di criteri chiari per la sua applicazione e con l’introduzione di specifici obblighi motivazionali anche nei casi di mancata applicazione, evitando tuttavia di vincolarlo a limiti edittali.

Un ulteriore intervento utile potrebbe riguardare i cd. riti speciali (abbreviato e monitorio), mediante l’introduzione di presupposti più agevoli per una definizione alternativa del giudizio, che consenta una conseguente mitigazione del carico risarcitorio”.

Ciò posto, il presidente della Corte dei conti, richiamando il diritto dei cittadini a una buona amministrazione (articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), conclude con le seguenti osservazioni critiche sulle proposte di riforme su responsabilità erariale e giustizia contabile (ddl Foti e relativi emendamenti):

“Disposizioni dirette a rendere il controllo della Corte prevalentemente funzionale all’esclusione della responsabilità per colpa grave sembrano non in linea con il fine di rafforzare il buon andamento dell’azione amministrativa, sotteso alla riforma.

Altre perplessità derivano dalla previsione di un limite generalizzato al risarcimento del danno, non circoscritto a specifiche categorie o a situazioni eccezionali.

Si tratta di misure che potrebbero tradursi in un progressivo allentamento dei comportamenti virtuosi di coloro che, a vario titolo, sono coinvolti nell’azione amministrativa, con potenziali effetti negativi sulla gestione delle risorse collettive e sul diritto dei cittadini a una buona amministrazione, tutelato dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”.

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Documenti utili:

1) Il testo del discorso del presidente Carlino

2) Il video

3) La complessiva relazione sull’attività, che comprende una approfondita rassegna sui recenti orientamenti della Corte dei conti, così suddivisa:
Parte prima – Attività giurisdizionale
Capitolo 1 La Corte dei conti nella giurisprudenza del giudice delle leggi e del giudice della giurisdizione
Capitolo 2 L’attività delle sezioni riunite in sede giurisdizionale
Capitolo 3 L’attività giurisdizionale nelle sezioni regionali
Capitolo 4 L’attività delle sezioni giurisdizionali centrali di appello e della sezione di appello per la Regione siciliana
Parte seconda – Attività di controllo
Capitolo 5 Coordinamento e controllo della finanza pubblica
Capitolo 6 Corte dei conti e contesto internazionale
Capitolo 7 Controllo preventivo e successivo di legittimità sugli atti del governo e delle amministrazioni dello Stato
Capitolo 8 Controllo sulla gestione e controllo concomitante
Capitolo 9 Controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
Capitolo 10 Corte dei conti e sistema delle autonomie
Capitolo 11 Attività di controllo in ambito territoriale
Capitolo 12 Altre forme di controllo su gestioni pubbliche
Parte terza – Organizzazione
Capitolo 13 Organizzazione della corte dei conti
Capitolo 14 La Corte dei conti e l’informatica

4) Il disegno di legge Foti, n. 1621 AC (“Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, al codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale”), all’esame alla Camera

5) Il dossier dell’ufficio studi della Camera

6) Il parere sul disegno di legge della Corte dei conti, a sezioni riunite, del 28 ottobre 2024, numero 3/2024/CONS

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