Consiglio di Stato, 6931 del 2004

Consiglio di Stato, sezione IV

Decisione n. 6931 del 22 ottobre 2004

(Presidente Costantino, Estensore Saltelli)

Non può essere revocato in dubbio che l’Amministrazione, informata da un esposto scritto che esprimeva perplessità e riserve sulle effettive capacità della società aggiudicataria di espletare con regolarità il complessivo servizio, aveva il diritto – dovere di verificare la fondatezza o meno del contenuto dell’esposto stesso (a nulla rilevando che tale esposto provenisse da ditte non aggiudicatarie), in puntuale applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, postulati dall’articolo 97 della Costituzione: ciò al duplice fine di tutelare, per un verso, l’interesse pubblico al regolare svolgimento del servizio oggetto di appalto (annullando o revocando l’aggiudicazione), nonché la propria immagine e la propria capacità di effettuare accurate e idonee scelte dei migliori contraenti possibili per la stipula di contratti.

L’attività ispettiva, peraltro, ben si giustificava, sempre in relazione ai già citati principi costituzionali di imparzialità e buon andamento cui deve essere improntata costantemente l’azione amministrativa, tenendo conto del fatto che, secondo la normativa all’epoca dei fatti vigente, mancava la fase della prequalificazione delle ditte partecipanti alla gara, nessun valore in ordine all’effettività e all’attualità della capacità tecnico – organizzativa di queste ultime potendo ricollegarsi alla mera iscrizione nell’albo dei fornitori dell’amministrazione stessa.

(…)

D I R I T T O

I. E’ controversa la legittimità del provvedimento n. 2/905 del 1° febbraio 1991 con cui l’Amministrazione della Difesa ha annullato l’aggiudicazione disposta il 23 gennaio 1991, a seguito di licitazione privata, in favore della società Ciandor S.n.c. per il servizio di lisciviatura degli oggetti di corredo e casermaggio presso alcuni enti della Regione Militare del Nord Est di Padova, relativamente ai lotti 1 (Bolzano) e 8 (Verona), avendo riscontrato, previo apposito sopralluogo presso la sede della predetta società, l’insufficienze e l’inidoneità delle attrezzature e dei macchinari esistenti che non erano in grado di assicurare con regolarità un efficace servizio di lavatura degli oggetti di arredo.

Avverso la sentenza n. 831 del 25 maggio 1995, con cui il Tribunale amministrativo regionale del Veneto, su ricorso della società interessata, ha annullato il predetto provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione, ha proposto appello il Ministero della Difesa, rivendicando la correttezza e la legittimità del proprio operato, non potendo negarsi la fondatezza e la ragionevolezza delle conclusioni cui si era pervenuti a seguito del sopralluogo, rilevando che, al riguardo, i primi giudici, esorbitando dai loro poteri, avevano inammissibilmente sostituito le proprie valutazioni di merito a quelle spettante unicamente all’amministrazione.

La società Ciandor S.n.c., benché ritualmente e tempestivamente intimata, non si è costituita in giudizio.

II. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.

II.1. Deve innanzitutto rilevarsi che, secondo un indirizzo giurisprudenziale consolidato, benché nei contratti della Pubblica Amministrazione l’aggiudicazione, in quanto atto conclusivo del procedimento di scelta del contraente, segna di norma il momento dell’incontro della volontà della pubblica amministrazione di concludere il contratto e della volontà del provato manifestata con l’offerta ritenuta migliore (con la conseguenza che da tale momento sorge il diritto soggettivo dell’aggiudicatario nei confronti della stessa pubblica amministrazione), non è precluso all’amministrazione stessa di procedere, con atto successivo, purché adeguatamente motivato con richiamano ad un preciso e concreto interesse pubblico, alla revoca d’ufficio ovvero all’annullamento dell’aggiudicazione (ex multis, C.d.S., sez. IV, 12 settembre 2000, n. 4822; sez. V, 20 settembre 2001, n. 4973; sez. VI, 14 gennaio 2000, n. 244).

Detta potestà di annullamento in autotutela si fonda sul principio costituzionale di buon andamento che, com’è noto, impegna la pubblica amministrazione ad adottare atti il più possibile rispondenti ai fini da conseguire (C.d.S., sez. V, 20 settembre 2001, n. 4973).

II.2. Ciò precisato, ad avviso della Sezione, l’appello è fondato e va accolto.

II.2.1. Non può essere revocato in dubbio che l’Amministrazione della Difesa, informata dall’esposto scritto che esprimeva perplessità e riserve sulle effettive capacità della società Ciandor s.n.c., di espletare con regolarità il complessivo servizio di lisciviatura degli oggetto di corredo e casermaggio di cui si era resa aggiudicataria relativamente ai lotti 1 (Bolzano) e 8 (Verona), aveva il diritto – dovere di verificare la fondatezza o meno del contenuto dell’esposto stesso (a nulla rilevando che tale esposto provenisse dalle ditte non aggiudicatarie dei due lotti), in puntuale applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, postulati dall’articolo 97 della Costituzione: ciò al duplice fine di tutelare, per un verso, l’interesse pubblico al regolare svolgimento del servizio oggetto di appalto (annullando o revocando l’aggiudicazione, qualora le perplessità e le riserve fossero state confermate all’esito di un’apposita ispezione – sopralluogo presso la sede della predetta società Ciandor S.n.c.), nonché la propria immagine e la propria capacità di effettuare accurate e idonee scelte dei migliori contraenti possibili per la stipula di contratti (qualora l’esito della ispezione avesse smentito il contenuto dell’esposto, in quest’ultimo caso potendo anche eventualmente avviare nelle opportune sedi giudiziarie eventuali iniziative a tutela della propria onorabilità e capacità che erano state messe in dubbio con il più volte citato esposto).

L’attività ispettiva, peraltro, ben si giustificava, sempre in relazione ai già citati principi costituzionali di imparzialità e buon andamento cui deve essere improntata costantemente l’azione amministrativa, tenendo conto del fatto che, secondo la normativa all’epoca dei fatti vigente, mancava la fase della prequalificazione delle ditte partecipanti alla gara, nessun valore in ordine all’effettività e all’attualità della capacità tecnico – organizzativa di queste ultime potendo ricollegarsi alla mera iscrizione nell’albo dei fornitori dell’amministrazione stessa.

II.2.1. Così delineato e fondato il potere dell’Amministrazione appellante di procedere all’ispezione – sopralluogo presso la sede della società Ciandor s.n.c. al fine di verificare la sua effettiva capacità tecnica – organizzativa di svolgere effettivamente le prestazioni oggetto dell’appalto, la Sezione deve osservare che la contestazione svolta in primo grado dalla predetta società Ciandor s.n.c. in ordine al provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione non ha giammai riguardato l’esito dell’accertamento e cioè il numero dei macchinari e delle attrezzature riscontrate ed il loro stato d’uso, bensì la valutazione che di tali elementi ha dato l’Amministrazione al fine di stabilire l’effettiva capacità della ditta di svolgere regolarmente il servizio di cui si era resa aggiudicataria.

Senonchè, come correttamente rilevato dall’amministrazione appellante, tale valutazione costituiva evidente espressione della discrezionalità di cui la stessa amministrazione era titolare per la realizzazione dell’interesse pubblico in gioco (nel caso di specie costituito dal regolare espletamento dell’oggetto dell’appalto), come tale non sindacabile, salvo che non fosse ictu oculi affetto dal arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento di fatto (che non ricorrevano nel caso di specie): non potevano quindi, sotto tale specifico profilo, i primi giudici annullare l’atto impugnato.

E’ appena il caso di aggiungere, poi, per completezza che il brevissimo lasso di tempo intercorso tra l’aggiudicazione dell’appalto in questione (23 gennaio 1991) ed il provvedimento che ne ha disposto l’annullamento (1° febbraio 1991), esclude che possa essersi radicato in capo alla società aggiudicataria un benchè minimo ragionevole affidamento all’espletamento dell’appalto stesso (circostanza che, del resto, avrebbe comportato soltanto l’onere di una più approfondita motivazione circa l’attualità dell’interesse pubblico perseguito con l’annullamento dell’aggiudicazione stessa).

III. Alla stregua delle suesposte considerazioni l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dalla società Ciandor s.n.c.

Può disporsi la compensazione integrale delle spese del doppio grado di giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Ministero della Difesa avverso la sentenza n. 831 del 25 maggio 1995 del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, così provvede:

Accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado dalla S.n.c. Ciandor.

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