La sentenza sulle intese tra Avvocati e Revisori

Corte di Giustizia europea

Sentenza emessa il 19 febbraio 2002

“Ordine professionale – Ordine nazionale forense – Disciplina

da parte dell’Ordine dell’esercizio della professione – Divieto di rapporti

di collaborazione integrata tra avvocati e revisori dei conti –

Art. 85 del Trattato CE (divenuto art. 81 CE) – Associazione di imprese –

Restrizione della concorrenza – Giustificazioni – Art. 86 del Trattato CE

(divenuto art. 82 CE) – Impresa o gruppo di imprese – Artt. 52 e 59

del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 43 CE e 49 CE) –

Applicabilità – Restrizioni – Giustificazioni”

Nel procedimento C-309/99,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte,

ai sensi dell’art. 234 CE, dal Raad van State (Paesi Bassi) nelle controversie

dinanzi ad esso pendenti tra

J.C.J. Wouters,

J.W. Savelbergh,

Price Waterhouse Belastingadviseurs BV

e

Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten,

con l’intervento di:

Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap,

domanda vertente sull’interpretazione degli artt. 3, lett. g), del Trattato CE

[divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1, lett. g), CE], 5 del Trattato

CE (divenuto art. 10 CE), 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a

modifica, artt. 43 CE e 49 CE), nonché 85, 86 e 90 del Trattato CE (divenuti

artt. 81 CE, 82 CE e 86 CE),

LA CORTE,

composta dal sig. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, dal sig. P. Jann, dalle

sig.re F. Macken e N. Colneric, e dal sig. S. von Bahr, presidenti di sezione,

dai sigg. C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M.

Wathelet (relatore), R. Schintgen, V. Skouris e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,

avvocato generale: P. Léger, cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto

viste le osservazioni scritte presentate:

– per il sig. Wouters, dagli avv.ti H. Gilliams e M. Wladimiroff, advocaten;

– per il sig. Savelbergh e per la Price Waterhouse Belastingadviseurs BV,

dagli avv.ti D. van Liedekerke e G.J. Kemper, advocaten;

– per l’Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, dagli avv.ti O.W.

Brouwer, F.P. Louis e S.C. van Es, advocaten;

– per il Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap, dall’avv. P.

Glazener, advocaat;

– per il governo olandese, dal sig. M.A. Fierstra, in qualità di agente;

– per il governo danese, dal sig. J. Molde, in qualità di agente;

– per il governo tedesco, dai sigg. A. Dittrich e W.-D. Plessing, in qualità

di agenti;

– per il governo francese, dalle sig.re K. Rispal-Bellanger e R.

Loosli-Surrans e dal sig. F. Million, in qualità di agenti;

– per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Stix-Hackl, in qualità di agente;

– per il governo portoghese, dal sig. L. Fernandes, in qualità di agente;

– per il governo svedese, dal sig. A. Kruse, in qualità di agente;

– per il governo del principato del Liechtenstein, dal sig. C. Büchel, in

qualità di agente;

– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. W. Wils e B. Mongin, in

qualità di agenti,

vista la relazione d’udienza,

sentite le osservazioni orali del sig. Wouters, rappresentato dall’avv. H.

Gilliams, del sig. Savelbergh e della Prise Waterhouse Belastingadviseurs BV,

rappresentati dagli avv.ti D. van Liedekerke e G.J. Kemper, dell’Algemene Raad

van de Nederlandse Orde van Advocaten, rappresentato dagli avv.ti O.W. Brouwer

e W. Knibbeler, advocaat, del Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap,

rappresentato dall’avv. P. Glazener, del governo olandese, rappresentato dal

sig. J.S. van den Oosterkamp, in qualità di agente, del governo tedesco,

rappresentato dal sig. A. Dittrich, del governo francese, rappresentato dal

sig. F. Million, del governo lussemburghese, rappresentato dal sig. N. Mackel,

in qualità di agente, assistito dall’avv. J. Welter, avocat, del governo

svedese, rappresentato dal sig. I. Simfors, in qualità di agente, e della

Commissione, rappresentata dal sig. W. Wils, all’udienza del 12 dicembre 2000,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 10

luglio 2001,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

1.

Con sentenza 10 agosto 1999, pervenuta in cancelleria il 13 agosto successivo,

il Raad van State ha sottoposto a questa Corte, in applicazione dell’art. 234

CE, nove questioni pregiudiziali relative all’interpretazione degli artt. 3,

lett. g), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1,

lett. g), CE], 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), 52 e 59 del Trattato

CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 43 CE e 49 CE), nonché 85, 86 e 90

del Trattato CE (divenuti artt. 81 CE, 82 CE e 86 CE).

2.

Tali questioni sono state sollevate in occasione di ricorsi proposti in

particolare da alcuni avvocati contro il rifiuto, da parte

dell’Arrondissementsrechtbank di Amsterdam, di annullare talune decisioni del

Nederlandse Orde van Advocaten (ordine olandese degli avvocati) con cui si

negava l’annullamento delle decisioni di comitati di vigilanza degli ordini

forensi dei circondari di Amsterdam e di Rotterdam che vietavano loro di

esercitare la loro attività di avvocati in rapporto di collaborazione

integrata con revisori dei conti.

SFONDO NORMATIVO NAZIONALE

3.

L’art. 134 della Costituzione del Regno dei Paesi Bassi verte sull’istituzione

e sul regime giuridico degli enti pubblici. Esso dispone che:

«1. Enti pubblici a carattere professionale o altri enti pubblici possono

essere costituiti e sciolti dalla legge o in forza di essa.

2. La legge stabilisce i compiti e l’organizzazione di tali enti pubblici, la

loro composizione ed i poteri dei loro organi direttivi, nonché la pubblicità

delle sedute di questi. Ai loro organi direttivi può essere conferito un

potere regolamentare dalla legge o in forza di essa.

3. La legge organizza il controllo di tali organi direttivi. Le loro decisioni

potranno essere annullate solo per violazione di legge o per contrasto con

l’interesse generale».

L’Advocatenwet

4.

In applicazione di tale disposizione è stata adottata la legge 23 giugno 1952

che istituisce l’ordine olandese degli avvocati e fissa il regolamento interno

e le norme disciplinari applicabili agli avvocati e ai procuratori (in

prosieguo: l’«Advocatenwet»).

5.

Ai sensi dell’art. 17, nn. 1 e 2, di tale legge:

«1. L’insieme degli avvocati iscritti all’albo nei Paesi Bassi costituisce

l’ordine olandese degli avvocati, ente di diritto pubblico ai sensi dell’art.

134 della Costituzione, avente sede all’Aia.

2. L’insieme degli avvocati iscritti all’albo presso uno stesso tribunale

costituisce l’ordine degli avvocati del circondario interessato».

6.

Gli artt. 18, n. 1, e 22, n. 1, dell’Advocatenwet dispongono che l’ordine

olandese degli avvocati e gli ordini circondariali sono diretti

rispettivamente dall’Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten

(Consiglio generale dell’ordine olandese degli avvocati; in prosieguo: il

«Consiglio generale») e dai raden van toezicht van de Orden in de

arrondissementen (comitati di vigilanza degli ordini circondariali; in

prosieguo: i «comitati di vigilanza»).

7.

Gli artt. 19 e 20 dell’Advocatenwet disciplinano l’elezione dei membri del

Consiglio generale. Questi ultimi sono eletti dal College van Afgevaardigden

(in prosieguo: il «Collegio dei delegati»), i cui membri sono a loro volta

eletti nell’ambito di riunioni degli ordini circondariali.

8.

Ai sensi dell’art. 26 dell’Advocatenwet:

«Il Consiglio generale e i comitati di vigilanza vegliano al corretto

esercizio della professione e sono autorizzati a prendere ogni provvedimento

atto a contribuirvi. Essi tutelano i diritti e gli interessi degli avvocati in

quanto tali, vegliano all’osservanza degli obblighi di questi ultimi ed

espletano i compiti loro assegnati mediante regolamenti».

9.

L’art. 28 dell’Advocatenwet stabilisce:

«1. Il Collegio dei delegati può emanare regolamenti nell’interesse del

corretto esercizio della professione, tra cui regolamenti in materia di

assistenza agli avvocati in età avanzata e totalmente o parzialmente inabili

al lavoro, nonché ai superstiti di avvocati deceduti. Il Collegio emana

inoltre i regolamenti necessari in materia di amministrazione e di

organizzazione dell’ordine olandese degli avvocati.

2. Le proposte di regolamento sono sottoposte al Collegio dei delegati dal

Consiglio generale o da almeno cinque delegati. Il Consiglio generale può

invitare i comitati di vigilanza a fornire il loro parere su un progetto di

regolamento prima di sottoporlo al Collegio dei delegati.

3. I regolamenti sono comunicati sin dalla loro emanazione al Ministero della

Giustizia e vengono pubblicati sulla gazzetta ufficiale».

10.

L’art. 29 dell’Advocatenwet precisa:

«1. I regolamenti vincolano i membri dell’ordine nazionale e gli avvocati

visitatori (…).

2. Essi non possono contenere alcuna disposizione relativa a punti

disciplinati dalla legge o in virtù di essa, né riguardare materie che, a

causa della diversità delle situazioni in ciascun circondario, non si prestino

a disposizioni generali.

3. Le disposizioni dei regolamenti che trattano di una materia disciplinata

dalla legge o in virtù di essa cessano di diritto di produrre effetti».

11.

Dagli artt. 16 b e 16 c dell’Advocatenwet risulta che per «avvocati

visitatori» debbono intendersi le persone non iscritte all’albo come avvocati

nei Paesi Bassi ma che sono autorizzate a svolgere la loro attività

professionale in un altro Stato membro dell’Unione europea con il titolo di

avvocato o con un titolo equivalente.

12.

L’art. 30 dell’Advocatenwet dispone:

«1. Le decisioni del Collegio dei delegati, del Consiglio generale o degli

altri organi dell’ordine olandese degli avvocati possono essere sospese o

annullate con regio decreto nei limiti in cui sono in contrasto con la legge o

con l’interesse generale.

2. La sospensione o l’annullamento avviene entro un termine di sei mesi dalla

comunicazione prevista all’art. 28, n. 3, o, qualora si tratti di una

decisione del Consiglio generale o di un altro organo dell’ordine olandese

degli avvocati, entro i sei mesi dalla sua comunicazione al Ministro della

Giustizia, con decreto motivato che fissa, se del caso, la durata della

sospensione.

3. La sospensione interrompe immediatamente l’efficacia delle disposizioni

sospese. La durata della sospensione non può eccedere un anno, anche dopo una

proroga.

4. Se l’annullamento non è pronunciato con regio decreto entro il termine

fissato per la sospensione, la decisione sospesa si considera valida.

5. L’annullamento comporta l’annullamento di tutti gli effetti annullabili

delle disposizioni annullate, salvo contraria decisione emanata con regio

decreto».

La Samenwerkingsverordening 1993

13.

In forza dell’art. 28 dell’Advocatenwet, il Collegio dei delegati ha adottato

la Samenwerkingsverordening 1993 (regolamento del 1993 sulla collaborazione).

14.

L’art. 1 della Samenwerkingsverordening 1993 definisce la nozione di «rapporto

di collaborazione» come «ogni forma di collaborazione in cui i partecipanti

esercitano la professione nell’interesse comune e a rischio comune o

ripartiscono tra loro, a tal fine, la direzione o la responsabilità finale».

15.

L’art. 2 della Samenwerkingsverordening 1993 dispone:

«1. L’avvocato non è autorizzato a contrarre o a mantenere in essere obblighi

che possano compromettere la sua libertà e la sua indipendenza nell’esercizio

dellaprofessione, compresi la difesa dell’interesse di parte ed il rapporto di

fiducia tra l’avvocato e il suo cliente che ne è il corollario.

2. Il disposto del n. 1 è anche applicabile all’avvocato che non lavora in

rapporto di collaborazione con colleghi o con terzi».

16.

Ai sensi dell’art. 3 della Samenwerkingsverordening 1993:

«L’avvocato è autorizzato a contrarre o a mantenere in essere un rapporto di

collaborazione alla sola condizione che la professione di ciascuno dei

partecipanti abbia per oggetto principale l’esercizio della pratica del

diritto».

17.

L’art. 4 della Samenwerkingsverordening 1993 dispone:

«L’avvocato ha il diritto di instaurare o di mantenere in essere un rapporto

di collaborazione solo con:

a) altri avvocati iscritti all’albo nei Paesi Bassi;

b) altri avvocati non iscritti all’albo nei Paesi Bassi, nel rispetto delle

disposizioni dell’art. 5;

c) appartenenti ad un’altra categoria professionale all’uopo autorizzata dal

Consiglio generale in base all’art. 6».

18.

Ai sensi dell’art. 6 della Samenwerkingsverordening 1993:

«1. L’autorizzazione di cui all’art. 4, lett. c), può essere concessa a

condizione che:

a) gli appartenenti a tale altra categoria professionale svolgano una

professione liberale; e

b) l’esercizio di tale professione sia subordinato al possesso di un diploma

di istruzione universitaria o equiparato; e

c) gli appartenenti a tale altra categoria professionale siano soggetti a

norme disciplinari analoghe a quelle imposte agli avvocati; e

d) il fatto di instaurare un rapporto di collaborazione con appartenenti a

tale altra categoria professionale non sia in contrasto con gli artt. 2 e 3.

2. L’autorizzazione può essere concessa anche ad una parte di una categoria

professionale. In tal caso, le condizioni elencate al n. 1, lett. a)-d), sono

applicabili mutatis mutandis, fatto salvo il potere del Consiglio generale di

fissare condizioni ulteriori.

3. Il Consiglio generale consulta il Collegio dei delegati prima di prendere

una decisione come quella considerata ai precedenti paragrafi del presente

articolo».

19.

L’art. 7, n. 1, della Samenwerkingsverordening 1993 stabilisce:

«L’avvocato, nei suoi contatti con l’esterno, evita di presentare in maniera

inesatta, ingannevole o incompleta qualsiasi forma di collaborazione a cui

partecipi, ivi compreso un rapporto di collaborazione».

20.

Ai sensi dell’art. 8 della Samenwerkingsverordening 1993:

«1. Qualsiasi rapporto di collaborazione deve obbligatoriamente comportare un

nome collettivo per tutti i contatti con l’esterno.

2. Il nome collettivo non può essere tale da indurre in errore. (…)

3. L’avvocato che partecipa ad un rapporto di collaborazione è tenuto a

fornire, a richiesta, un elenco indicante il nome dei partecipanti al rapporto

di collaborazione di cui trattasi, la loro professione e il loro luogo di

stabilimento.

4. Qualsiasi documento scritto emesso nell’ambito di un rapporto di

collaborazione deve menzionare il nome, la qualità e il luogo di stabilimento

del firmatario di tale documento».

21.

Infine, ai sensi dell’art. 9, n. 2, della Samenwerkingsverordening 1993:

«L’avvocato non partecipa alla costituzione o alla modifica di un rapporto di

collaborazione prima che il comitato di vigilanza abbia determinato se le

modalità di costituzione o di modificazione del rapporto di collaborazione,

compreso il modo con cui esso si presenta all’esterno, siano conformi alle

disposizioni del presente regolamento o in base ad esso adottate».

22.

Dalla motivazione della Samenwerkingsverordening 1993 risulta che il rapporto

di collaborazione con i notai, con i consulenti fiscali e con i mandatari in

materia di brevetti è già stato autorizzato in passato e che l’autorizzazione

di tali tre categorie professionali resta valida. Per contro, i revisori dei

conti sono citati come esempio di categoria professionale con la quale gli

avvocati non sono autorizzati a collaborare.

Le direttive relative ai rapporti di collaborazione tra gli avvocati ed altri

professionisti (autorizzati)

23.

Oltre alla Samenwerkingsverordening 1993, l’ordine olandese degli avvocati ha

emanato direttive relative ai rapporti di collaborazione tra gli avvocati e

altri professionisti (autorizzati). Tali direttive sono del seguente tenore:

«1. Osservanza delle regole etiche e deontologiche

Regola n. 1

L’avvocato non può, a seguito della sua partecipazione ad un rapporto di

collaborazione con chi eserciti un’altra professione liberale, limitare od

ostacolare l’osservanza delle regole etiche e deontologiche ad esso

applicabili.

2. Fascicoli distinti e amministrazione separata delle pratiche e degli

archivi

Regola n. 2

L’avvocato che partecipa ad un rapporto di collaborazione con chi eserciti

un’altra professione liberale è tenuto, per ogni pratica in cui interviene con

tale altro professionista, ad aprire un fascicolo distinto e ad aver cura,

relativamente al rapporto di collaborazione in quanto tale:

– di separare l’amministrazione della pratica dall’amministrazione

finanziaria;

– di prevedere un’archiviazione separata rispetto a quella degli altri

esercenti una professione liberale.

3. Conflitti di interessi

Regola n. 3

L’avvocato che partecipa ad un rapporto di collaborazione con chi eserciti

un’altra professione liberale non può garantire la difesa degli interessi di

una parte qualora tali interessi siano in contrasto con quelli di una parte

che sia stata o che sia assistita da tale altro professionista o qualora

rischi di derivarne un siffatto conflitto di interessi.

4. Segreto professionale e registrazione dei documenti

Regola n. 4

L’avvocato è tenuto, per ogni pratica in cui interviene con chi eserciti

un’altra professione liberale, a registrare minuziosamente tutte le lettere e

tutti i documenti da lui portati a conoscenza del detto professionista».

CONTROVERSIE NELLA CAUSA PRINCIPALE

24.

Il sig. Wouters, avvocato del foro di Amsterdam, nel 1991 diveniva socio della

società Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs (consulenti fiscali). Alla

fine dell’anno 1994, il sig. Wouters informava il comitato di vigilanza

dell’ordine degli avvocati del circondario di Rotterdam della sua intenzione

di chiedere l’iscrizioneall’albo degli avvocati di tale città e di esercitare

ivi la professione con la denominazione «Arthur Andersen & Co., advocaten en

belastingadviseurs».

25.

Con decisione del 27 luglio 1995, tale comitato considerava che i soci della

società Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs avevano in essere un rapporto

di collaborazione, ai sensi della Samenwerkingsverordening 1993, con i soci

della società Arthur Andersen & Co. Accountants, vale a dire con appartenenti

alla categoria professionale dei revisori dei conti, di modo che il sig.

Wouters contravveniva all’art. 4 della Samenwerkingsverordening 1993. Inoltre,

il comitato considerava che il sig. Wouters avrebbe trasgredito l’art. 8 della

Samenwerkingsverordening 1993 se avesse instaurato un rapporto di

collaborazione sotto una denominazione collettiva in cui figurasse il nome

della persona fisica «Arthur Andersen».

26.

Con decisione del 29 novembre 1995 il Consiglio generale respingeva i ricorsi

amministrativi proposti contro tale decisione dal sig. Wouters, dalla Arthur

Andersen & Co. Belastingadviseurs e dalla Arthur Andersen & Co. Accountants.

27.

All’inizio del 1995 il sig. Savelbergh, avvocato del foro di Amsterdam,

comunicava al comitato di vigilanza dell’ordine degli avvocati del circondario

di Amsterdam la sua intenzione di instaurare un rapporto di collaborazione con

la società Price Waterhouse Belastingadviseurs BV, consociata dell’impresa

internazionale Price Waterhouse, che raggruppa non soltanto consulenti

fiscali, ma anche revisori dei conti.

28.

Con decisione del 5 luglio 1995 tale comitato dichiarava che la collaborazione

progettata era in contrasto con l’art. 4 della Samenwerkingsverordening 1993.

29.

Con decisione del 21 novembre 1995 il Consiglio generale respingeva il ricorso

amministrativo proposto dal sig. Savelbergh e dalla società Price Waterhouse

Belastingadviseurs BV contro tale decisione.

30.

Il sig. Wouters, la Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs e la Arthur

Andersen & Co. Accountants, da una parte, e il sig. Savelbergh e la Price

Waterhouse Belastingadviseurs BV, dall’altra, proponevano quindi un ricorso

dinanzi all’Arrondissementsrechtbank di Amsterdam. Essi facevano valere, in

particolare, che le decisioni del Consiglio generale del 21 e del 29 novembre

1995 erano incompatibili con le disposizioni del Trattato in materia di

concorrenza, di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.

31.

Con sentenza 7 febbraio 1997 il Rechtbank dichiarava irricevibili i ricorsi

proposti dalla Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs e dalla Arthur

Andersen & Co. Accountants e respingeva quelli proposti dai sigg. Wouters,

Savelbergh e dalla società Price Waterhouse Belastingadviseurs BV.

32.

Il Rechtbank considerava che le disposizioni del Trattato in materia di

concorrenza non erano applicabili alle controversie nella causa principale.

Tale giudice rilevava che l’ordine olandese degli avvocati è un ente di

diritto pubblico istituito dalla legge allo scopo di promuovere un interesse

generale. A tal fine, esso utilizzerebbe, tra l’altro, il potere regolamentare

conferitogli dall’art. 28 dell’Advocatenwet. Esso sarebbe tenuto a garantire,

nell’interesse generale, l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato che

fornisce assistenza legale. Pertanto, l’ordine olandese degli avvocati non

sarebbe un’associazione d’imprese ai sensi dell’art. 85 del Trattato. Esso non

potrebbe neppure essere considerato come un’impresa o come un gruppo di

imprese che detenga una posizione dominante collettiva ai sensi dell’art. 86

del Trattato.

33.

Inoltre, secondo il Rechtbank, l’art. 28 dell’Advocatenwet non trasferisce

assolutamente competenze ad operatori privati in maniera tale da pregiudicare

l’effetto utile degli artt. 85 e 86 del Trattato. Di conseguenza, tale

disposizione non sarebbe incompatibile con il combinato disposto dell’art. 5,

secondo comma, e degli artt. 3, lett. g), 85 e 86 del Trattato.

34.

Il Rechtbank respingeva altresì l’argomento dei ricorrenti secondo il quale la

Samenwerkingsverordening 1993 sarebbe incompatibile con il diritto di

stabilimento e con la libera prestazione dei servizi sanciti agli artt. 52 e

59 del Trattato. L’aspetto transfrontaliero mancherebbe nelle controversie

oggetto della causa principale, di modo che le dette norme del Trattato

sarebbero inapplicabili. In ogni caso, il divieto di collaborazione tra

avvocati e revisori dei conti sarebbe giustificato da motivi imperativi di

interesse generale e non sarebbe sproporzionatamente restrittivo. In mancanza

di specifiche disposizioni comunitarie in materia, il Regno dei Paesi Bassi

potrebbe infatti legittimamente applicare all’esercizio della libera

professione di avvocato sul suo territorio norme dirette a garantire

l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato che fornisce assistenza legale.

35.

I cinque ricorrenti interponevano appello avverso tale decisione dinanzi al

Raad van State.

36.

Il Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap (Consiglio degli ordini

forensi della Comunità europea), associazione di diritto belga, veniva ammesso

ad intervenire dinanzi al Raad van State a sostegno delle conclusioni del

Consiglio generale.

37.

Con sentenza pronunciata il 10 agosto 1999, il Raad van State ha confermato

l’irricevibilità dei ricorsi proposti dalla Arthur Andersen & Co.

Belastingadviseurs e dalla Arthur Andersen & Co. Accountants. Per quanto

riguarda gli altri ricorsi, esso ha considerato che la soluzione delle

controversie nella causa principale dipendeva dall’interpretazione di diverse

disposizioni di diritto comunitario.

38.

Il Raad van State si chiede, da una parte, se, emanando la

Samenwerkingsverordening 1993 in forza dei poteri conferitigli dall’art.

28dell’Advocatenwet, il Collegio dei delegati non abbia violato gli artt. 85 e

86 del Trattato e, d’altra parte, se, autorizzando attraverso l’art. 28

dell’Advocatenwet il detto Collegio ad emanare regolamenti, il legislatore

nazionale non abbia violato gli artt. 5, 85 e 86 del Trattato. Inoltre, esso

si chiede se la Samenwerkingsverordening 1993 sia compatibile con la libertà

di stabilimento, sancita all’art. 52 del Trattato, e con la libera prestazione

dei servizi, sancita all’art. 59 del Trattato.

39.

Pertanto, il Raad van State ha deciso di sospendere il giudizio e di

sottoporre alla Corte di giustizia le SEGUENTI QUESTIONI PREGIUDIZIALI:

«1)

a) Se l’espressione associazione di imprese figurante nell’art. 85, n. 1,

del Trattato CE (divenuto art. 81, n. 1, CE) vada interpretata nel senso che

deve qualificarsi tale soltanto un’associazione che agisca – e in quanto

agisca – nell’interesse di imprenditori, sicché per l’applicazione di detta

disposizione occorra distinguere tra le attività esercitate dall’associazione

nell’interesse pubblico e le altre attività, oppure se il semplice fatto che

un’associazione può agire anche nell’interesse di imprenditori basti per

qualificarla associazione di imprese, ai sensi della detta disposizione, con

riguardo all’intera sua attività. Se ai fini dell’applicazione del diritto

comunitario della concorrenza sia rilevante il fatto che le norme di carattere

vincolante generale emanate dall’ente di cui si tratta siano adottate in forza

di un potere conferito dalla legge e in veste di legislatore speciale.

b) Nel caso in cui la questione 1a) venga risolta nel senso che

un’associazione di imprese è configurabile soltanto e nella misura in cui

siffatta associazione agisce nell’interesse di imprenditori, se il diritto

comunitario determini anche quando trattasi di tutela di un interesse pubblico

e quando no.

c) Nel caso in cui la questione 1b) venga risolta nel senso che il diritto

comunitario viene in rilievo al riguardo, se, del pari secondo il diritto

comunitario, si possa poi considerare come tutela dell’interesse pubblico

l’adozione, in forza di un potere conferito dalla legge, da parte di un ente

come l’Ordine nazionale [olandese degli avvocati], di norme di carattere

vincolante generale, dirette a garantire l’indipendenza e la parzialità

dell’avvocato che presta assistenza legale, relativamente all’instaurazione di

rapporti di collaborazione da parte di avvocati con professionisti di altre

categorie.

2)

Nel caso in cui, in base alla soluzione delle questioni proposte sub 1), si

debba concludere nel senso che anche un regolamento come [la

Samenwerkingsverordening 1993] va considerato decisione di un’associazione di

imprese ai sensi dell’art. 85, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 81, n. 1,

CE), se si debba poi ritenere che siffatta decisione,in quanto sancisce norme

di carattere vincolante generale in relazione all’instaurazione di un rapporto

di collaborazione come quello di cui trattasi nella fattispecie al fine di

garantire l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato che presta assistenza

legale, abbia per oggetto o per effetto di restringere il gioco della

concorrenza all’interno del mercato comune in misura tale da pregiudicare il

commercio tra Stati membri. Quali siano i pertinenti criteri di diritto

comunitario per la soluzione di tale questione.

3)

Se il termine impresa figurante nell’art. 86 del Trattato CE (divenuto art.

82 CE) debba essere interpretato nel senso che, se un ente come l’Ordine

nazionale [olandese degli avvocati] va considerato associazione di imprese,

tale ente dev’essere considerato anche come impresa o gruppo di imprese ai

sensi di detta norma pur non svolgendo direttamente alcuna attività economica.

4)

Nel caso in cui la precedente questione vada risolta in senso affermativo e

si debba ritenere che un ente come l’Ordine nazionale [olandese degli

avvocati] detenga una posizione dominante, se un ente siffatto sfrutti

abusivamente tale posizione obbligando gli avvocati ad esso aderenti a

comportarsi sul mercato delle prestazioni di servizi legali, nei confronti di

altri, in modo tale da ostacolare la concorrenza.

5)

Nel caso in cui ai fini dell’applicazione delle regole comunitarie di

concorrenza un ente come l’Ordine nazionale [olandese degli avvocati] vada

considerato nel suo complesso associazione di imprese, se l’art. 90, n. 2, del

Trattato CE (divenuto art. 86, n. 2, CE), debba essere interpretato nel senso

che rientra nella sua sfera di applicazione anche un ente come l’Ordine

nazionale [olandesi e degli avvocati] che, relativamente alla collaborazione

degli avvocati con professionisti di altre categorie, emana norme di carattere

vincolante generale per garantire l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato

che presta assistenza legale.

6)

Nel caso in cui un ente come l’Ordine nazionale [olandese degli avvocati]

vada considerato associazione di imprese oppure impresa o gruppo di imprese,

se gli artt. 3, sub g), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art.

3, n. 1, sub g), CE], 5, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 10,

secondo comma, CE), 85 e 86 del Trattato CE (divenuti artt. 81 CE e 82 CE)

ostino a che uno Stato membro attribuisca a tale ente (o ad un organo di esso)

il potere di emanare norme che possono riguardare, tra l’altro, la

collaborazione degli avvocati con professionisti di altre categorie, mentre la

vigilanza della pubblica autorità sull’adozione di tali norme è limitata al

potere di annullare tale normativa, senza che la pubblica autorità possa

sostituire una propria normativa a quella annullata.

7)

Se vuoi le norme del Trattato riguardanti il diritto di stabilimento, vuoi

quelle relative alla libera circolazione dei servizi si applichino ad un

divietodi collaborazione tra avvocati e revisori dei conti come quello di cui

trattasi, oppure se il Trattato CE vada interpretato nel senso che un siffatto

divieto, a seconda – ad esempio – del modo in cui gli interessati intendono

concretare la loro collaborazione, dev’essere conforme alle norme riguardanti

il diritto di stabilimento o a quelle relative alla libera circolazione dei

servizi.

8)

Se un divieto di rapporto di collaborazione integrato tra avvocati e

revisori dei conti come quello di cui trattasi costituisca una restrizione del

diritto di stabilimento o della libera circolazione dei servizi o di entrambi.

9)

Nel caso in cui dalla soluzione della precedente questione risulti che si

configura una delle restrizioni ivi menzionate o che si configurano entrambe,

se la restrizione di cui trattasi sia giustificata per il motivo che essa

riguarda semplicemente una modalità di vendita nel senso in cui alla sentenza

[24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91] Keck e Mithouard [(Racc.

pag. I-6097)] e che quindi non si configura in proposito una discriminazione,

oppure per il motivo che soddisfa i criteri specificati dalla Corte di

giustizia in altre sentenze, segnatamente nella sentenza [30 novembre 1995,

causa C-55/94] Gebhard [(Racc. pag. I-4165)]».

SULLA DOMANDA DI RIAPERTURA DELLA TRATTAZIONE ORALE

40.

Con atto depositato in cancelleria il 3 dicembre 2001, i ricorrenti nella

causa principale hanno chiesto alla Corte di ordinare la riapertura della

trattazione orale, in applicazione dell’art. 61 del regolamento di procedura.

41.

A sostegno di tale domanda, i ricorrenti nella causa principale fanno valere

che, ai paragrafi 170-201 delle sue conclusioni, presentate il 10 luglio 2001,

l’avvocato generale si è pronunciato su una questione che non è stata

espressamente sollevata dal giudice a quo.

42.

A questo proposito, si deve ricordare che la Corte può, d’ufficio o su

proposta dell’avvocato generale, ovvero su domanda delle parti, riaprire la

fase orale del procedimento, ai sensi dell’art. 61 del regolamento di

procedura, qualora ritenga di non avere sufficienti chiarimenti o che la causa

debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di

discussione tra le parti (v. ordinanza 4 febbraio 2000, causa C-17/98, Emesa

Sugar, Racc. pag. I-665, punto 18).

43.

Nella fattispecie, tuttavia, la Corte, sentito l’avvocato generale, ritiene

che tutti gli elementi ad essa necessari per risolvere le questioni poste

nella presente causa siano a sua disposizione e che tali elementi abbiano

formato oggetto della trattazione svoltasi dinanzi ad essa.

SULLA PRIMA QUESTIONE, SUB A)

44.

Con la sua prima questione, sub a), il giudice a quo chiede, in sostanza, se

un regolamento relativo alla collaborazione tra avvocati e altre professioni

liberali quale la Samenwerkingsverordening 1993, emanato da un ente come

l’ordine olandese degli avvocati, debba essere considerato come una decisione

presa da un’associazione di imprese, ai sensi dell’art. 85, n. 1, del

Trattato. Esso si chiede in particolare se il fatto che l’ordine olandese

degli avvocati sia stato investito dalla legge del potere di emanare normative

aventi carattere vincolante generale tanto per gli avvocati iscritti all’albo

nei Paesi Bassi che per quelli autorizzati ad esercitare in altri Stati membri

che vengono a prestare servizi nei Paesi Bassi abbia incidenza

sull’applicazione del diritto comunitario della concorrenza. Esso si chiede

altresì se il solo fatto che l’ordine possa agire nell’interesse dei suoi

iscritti basti a qualificarlo come associazione di imprese per il complesso

delle sue attività o se, per l’applicazione dell’art. 85, n. 1, del Trattato,

occorra riservare un trattamento speciale alle attività da esso svolte

nell’interesse generale.

45.

Al fine di determinare se un regolamento quale la Samenwerkingsverordening

1993 debba essere considerato come una decisione di un’associazione di imprese

ai sensi dell’art. 85, n. 1, del Trattato, occorre esaminare, in primo luogo,

se gli avvocati siano imprese ai sensi del diritto comunitario della

concorrenza.

46.

Secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito del diritto della

concorrenza, la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti

un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico della detta entità

e dalle sue modalità di finanziamento (v., in particolare, sentenze 23 aprile

1991, causa 41/90, Höfner e Elser, Racc. pag. I-1979, punto 21; 16 novembre

1995, causa C-244/94, Fédération française des sociétés d’assurance e a.,

Racc. pag. I-4013, punto 14, e 11 dicembre 1997, causa C-55/96, Job Centre,

detta «Job Centre II», Racc. pag. I-7119, punto 21).

47.

A questo proposito risulta da una giurisprudenza anch’essa costante che

costituisce un’attività economica qualsiasi attività consistente nell’offrire

beni o servizi su un mercato determinato (v., in particolare, sentenze 16

giugno 1987, causa 118/85, Commissione/Italia, Racc. pag. 2599, punto 7, e 18

giugno 1998, causa C-35/96, Commissione/Italia, Racc. pag. I-3851, punto 36).

48.

Ora, gli avvocati offrono, dietro corrispettivo, servizi di assistenza legale

consistenti nella predisposizione di pareri, di contratti o di altri atti

nonché nella rappresentanza e nella difesa in giudizio. Inoltre, essi assumono

i rischi finanziari relativi all’esercizio di tali attività poiché, in caso di

squilibrio tra le spese e le entrate, l’avvocato deve sopportare direttamente

l’onere dei disavanzi.

49.

Di conseguenza, gli avvocati iscritti all’albo nei Paesi Bassi svolgono

un’attività economica e, pertanto, costituiscono imprese ai sensi degli artt.

85, 86 e 90 del Trattato, senza che la natura complessa e tecnica dei servizi

da loro forniti e la circostanza che l’esercizio della loro professione è

regolamentato siano tali da modificare questa conclusione (v., in questo

senso, a proposito dei medici, sentenza12 settembre 2000, cause riunite da

C-180/98 a C-184/98, Pavlov e a., Racc. pag. I-6451, punto 77).

50.

In secondo luogo, occorre esaminare in quale misura un’organizzazione

professionale quale l’ordine olandese degli avvocati debba essere considerata

come un’associazione di imprese ai sensi dell’art. 85, n. 1, del Trattato,

quando emana un regolamento quale la Samenwerkingsverordening 1993 (v., in

questo senso, a proposito di un’organizzazione professionale di spedizionieri

doganali, citata sentenza 18 giugno 1998, Commissione/Italia, punto 39).

51.

Il convenuto nella causa principale fa valere che, nei limiti in cui il

legislatore olandese ha istituito l’ordine olandese degli avvocati quale ente

di diritto pubblico e gli ha conferito competenze regolamentari al fine di

adempiere ad una missione di interesse pubblico, quest’ultimo non può essere

qualificato come un’associazione di imprese ai sensi dell’art. 85 del

Trattato, in particolare nell’ambito dell’esercizio del suo potere

regolamentare.

52.

L’interveniente nella causa principale e i governi tedesco, austriaco e

portoghese aggiungono che un ente quale l’ordine olandese degli avvocati

esercita la pubblica autorità e non può pertanto rientrare nell’ambito di

applicazione dell’art. 85, n. 1, del Trattato.

53.

L’interveniente nella causa principale precisa che un ente può essere

equiparato alla pubblica autorità quando l’attività da esso svolta costituisce

una missione di interesse generale che rientra nelle funzioni essenziali dello

Stato. Ora, lo Stato olandese avrebbe incaricato l’ordine olandese degli

avvocati di garantire ai singoli un accesso adeguato al diritto e alla

giustizia, il che costituirebbe appunto una funzione essenziale dello Stato.

54.

Il governo tedesco, dal canto suo, ricorda che spetta agli organi legislativi

competenti di uno Stato membro decidere, nel quadro della sovranità nazionale,

il modo in cui organizzare l’esercizio delle loro prerogative. La delega ad un

organismo democraticamente legittimato, quale un ordine professionale, del

potere di emanare normative di carattere vincolante generale rientrerebbe nei

limiti di questo principio di autonomia istituzionale.

55.

Tale principio sarebbe compromesso, secondo il governo tedesco, se gli enti a

cui sono stati affidati siffatti compiti normativi fossero qualificati come

associazioni di imprese ai sensi dell’art. 85 del Trattato. Supporre che la

normativa nazionale sia valida solo qualora sia esentata dalla Commissione in

applicazione dell’art. 85, n. 3, del Trattato sarebbe di per sé una

contraddizione. Tutta la normativa dell’ordine sarebbe così rimessa in

discussione.

56.

A questo proposito occorre determinare se, quando emana un regolamento quale

la Samenwerkingsverordening 1993, un ordine professionale debba

essereconsiderato come un’associazione di imprese o, al contrario, come una

pubblica autorità.

57.

Secondo la giurisprudenza della Corte, un’attività che, per la sua natura, per

le norme alle quali è soggetta e per il suo oggetto, esuli dalla sfera degli

scambi economici (v., in questo senso, sentenza 17 febbraio 1993, cause

riunite C-159/91 e C-160/91, Poucet e Pistre, Racc. pag. I-637, punti 18 e 19,

riguardante la gestione del servizio pubblico della previdenza sociale) o si

ricolleghi all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri (v., in tal senso,

sentenze 19 gennaio 1994, causa C-364/92, SAT Fluggesellschaft, Racc. pag.

I-43, punto 30, concernente il controllo e la polizia dello spazio aereo, e 18

marzo 1997, causa C-343/95, Diego Calì & Figli, Racc. pag. I-1547, punti 22 e

23, concernente la sorveglianza antinquinamento dell’ambiente marittimo)

sfugge all’applicazione delle regole di concorrenza del Trattato.

58.

Occorre innanzi tutto rilevare che, quando emana un regolamento come la

Samenwerkingsverordening 1993, un’organizzazione professionale quale l’ordine

olandese degli avvocati non esercita né una missione sociale fondata sul

principio di solidarietà, contrariamente a taluni enti di previdenza sociale

(v. citata sentenza Poucet e Pistre, punto 18), né prerogative tipiche dei

pubblici poteri (v. citata sentenza SAT Fluggesellschaft, punto 30). Essa

appare come l’organo di regolamentazione di una professione il cui esercizio

costituisce per il resto un’attività economica.

59.

Al riguardo, il fatto che il Consiglio generale sia altresì incaricato

dall’art. 26 dell’Advocatenwet di tutelare i diritti e gli interessi degli

avvocati in quanto tali non è atto ad escludere a priori tale organizzazione

professionale dall’ambito di applicazione dell’art. 85 del Trattato anche

quando essa svolge la sua funzione di regolamentazione dell’esercizio della

professione di avvocato (v., in questo senso, a proposito dei medici, citata

sentenza Pavlov e a., punto 86).

60.

Altri indizi contribuiscono poi alla conclusione che un’organizzazione

professionale che dispone di poteri regolamentari quale l’ordine olandese

degli avvocati non può sfuggire all’applicazione dell’art. 85 del Trattato.

61.

Infatti, da una parte, risulta dall’Advocatenwet che gli organi direttivi

dell’ordine olandese degli avvocati sono esclusivamente composti da avvocati,

i quali sono eletti soltanto da appartenenti alla professione. Le autorità

nazionali non possono intervenire nella designazione dei membri dei comitati

di vigilanza, del Collegio dei delegati e del Consiglio generale (v., a

proposito di un’organizzazione professionale di spedizionieri doganali, citata

sentenza 18 giugno 1998, Commissione/Italia, punto 42; a proposito di

un’organizzazione professionale di medici, citata sentenza Pavlov e a., punto

88).

62.

D’altra parte, quando emana atti quali la Samenwerkingsverordening 1993,

l’ordine olandese degli avvocati non è vincolato neppure al rispetto di un

certo numero dicriteri di interesse pubblico. L’art. 28 dell’Advocatenwet, che

lo autorizza ad emanare regolamenti, si limita ad esigere che ciò avvenga

nell’interesse del «corretto esercizio della professione» (v., a proposito di

un’organizzazione professionale di spedizionieri doganali, citata sentenza 18

giugno 1998, Commissione/Italia, punto 43).

63.

Infine, tenuto conto della sua influenza sul comportamento dei membri

dell’ordine olandese degli avvocati sul mercato dei servizi legali, a seguito

del divieto di talune forme di collaborazione multidisciplinare che essa

comporta, la Samenwerkingsverordening 1993 non esula dalla sfera degli scambi

economici.

64.

Alla luce delle considerazioni che precedono, risulta chiaramente che

un’organizzazione professionale quale l’ordine olandese degli avvocati

dev’essere considerata come un’associazione di imprese ai sensi dell’art. 85,

n. 1, del Trattato quando essa emana un regolamento quale la

Samenwerkingsverordening 1993. Un siffatto regolamento costituisce infatti

l’espressione della volontà di rappresentanti degli appartenenti ad una

professione volta ad ottenere da questi ultimi che essi adottino un

determinato comportamento nell’ambito della loro attività economica.

65.

Poco importa del resto che l’ordine olandese degli avvocati sia soggetto ad

una disciplina di diritto pubblico.

66.

Infatti, secondo la sua stessa formulazione, l’art. 85 del Trattato si applica

ad accordi tra imprese e a decisioni di associazioni di imprese. L’ambito

giuridico entro il quale ha luogo la conclusione di detti accordi e sono

adottate dette decisioni nonché la definizione giuridica di tale ambito data

dai vari ordinamenti giuridici nazionali sono irrilevanti ai fini

dell’applicazione delle regole comunitarie di concorrenza e in particolare

dell’art. 85 del Trattato (sentenze 30 gennaio 1985, causa 123/83, Clair,

Racc. pag. 391, punto 17, e 18 giugno 1998, Commissione/Italia, citata, punto

40).

67.

Tale interpretazione dell’art. 85, n. 1, del Trattato non sfocia nella

violazione del principio dell’autonomia istituzionale fatto valere dal governo

tedesco (v. punti 54 e 55 della presente sentenza). Occorre operare una

distinzione al riguardo.

68.

Nell’attribuire poteri normativi ad un’associazione professionale, uno Stato

membro può aver cura di definire i criteri di interesse generale e i principi

essenziali ai quali la normativa dell’ordine deve conformarsi nonché di

conservare il proprio potere di decisione in ultima istanza. In questo caso,

le norme emanate dall’associazione professionale conservano un carattere

pubblico e sfuggono alle norme del Trattato applicabili alle imprese.

69.

Altrimenti, le norme emanate dall’associazione professionale sono imputabili

ad essa sola. Vero è che nel caso in cui l’art. 85, n. 1, del Trattato dovesse

applicarsi spetterebbe a quest’ultima notificarle alla Commissione. Tale

obbligo non è però tale da paralizzare oltre misura l’attività regolamentare

delle associazioniprofessionali, come sostiene il governo tedesco, dato che la

Commissione dispone in particolare della possibilità di adottare un

regolamento di esenzione per categoria, in applicazione dell’art. 85, n. 3,

del Trattato.

70.

Il fatto che ciascuno dei sistemi descritti ai punti 68 e 69 della presente

sentenza abbia conseguenze diverse alla luce del diritto comunitario nulla

toglie alla libertà, da parte degli Stati membri, di scegliere l’uno o

l’altro.

71.

Alla luce delle considerazioni che precedono, la prima questione, sub a),

dev’essere risolta nel senso che un regolamento relativo alla collaborazione

tra gli avvocati e altre professioni liberali quale la

Samenwerkingsverordening 1993, adottato da un ente quale l’ordine olandese

degli avvocati, dev’essere considerato come una decisione presa da

un’associazione di imprese, ai sensi dell’art. 85, n. 1, del Trattato.

SULLA PRIMA QUESTIONE, SUB B) E C)

72.

Alla luce della soluzione fornita alla prima questione, sub a), non occorre

esaminare la prima questione, sub b) e c).

SULLA SECONDA QUESTIONE

73.

Con la sua seconda questione, il giudice a quo cerca di stabilire

sostanzialmente se un regolamento quale la Samenwerkingsverordening 1993 che,

al fine di garantire l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato che presta

assistenza legale assieme ad altre professioni liberali, sancisce norme di

carattere vincolante generale che disciplinano la conclusione di rapporti di

collaborazione integrata, abbia per oggetto o per effetto di restringere la

concorrenza all’interno del mercato comune e possa pregiudicare il commercio

tra Stati membri.

74.

Attraverso una descrizione delle versioni successive della normativa sulla

collaborazione, i ricorrenti nella causa principale si sono sforzati di

dimostrare che la Samenwerkingsverordening 1993 aveva per oggetto quello di

restringere la concorrenza.

75.

Originariamente, la Samenwerkingsverordening 1972 subordinava l’autorizzazione

della partecipazione di avvocati ad associazioni multidisciplinari a tre

condizioni. Innanzi tutto, gli associati dovevano essere appartenenti ad altre

professioni liberali in possesso di una formazione universitaria o equiparata.

Essi dovevano poi appartenere ad un ordine o ad un’associazione che

sottoponesse i propri iscritti a norme disciplinari analoghe a quelle

applicabili agli avvocati. Infine, la proporzione di avvocati appartenenti

alla detta associazione professionale e l’importanza dei loro contributi a

quest’ultima dovevano essere almeno equivalenti, per quanto riguarda sia i

rapporti reciproci tra i partecipanti che i rapporti con i terzi, a quelle

degli associati appartenenti ad altre professioni.

76.

Nel 1973 il Consiglio generale ha autorizzato i membri dell’associazione

olandese dei consulenti in materia di brevetti, da una parte, e quelli

dell’associazione olandese dei consulenti fiscali, dall’altra, ai fini della

costituzione di associazioni professionali multidisciplinari con avvocati.

Successivamente, esso ha autorizzato anche i notai. Secondo i ricorrenti nella

causa principale se, all’epoca, i membri dell’istituto olandese dei revisori

dei conti non sono stati formalmente autorizzati dal Consiglio generale,

nessuna obiezione di principio vi ostava.

77.

Nel 1991, posto di fronte per la prima volta ad una domanda di autorizzazione

di un rapporto di collaborazione con un revisore dei conti, l’ordine olandese

degli avvocati, al termine di un iter accelerato, avrebbe modificato la

Samenwerkingsverordening 1972 al solo scopo di disporre di una base giuridica

che consentisse di vietare le associazioni professionali tra avvocati e

revisori dei conti. Da quel momento in poi gli avvocati sarebbero stati

autorizzati a far parte di un’associazione professionale multidisciplinare

solo qualora, in tal modo, «la libertà e l’indipendenza nell’esercizio della

professione, compresi la difesa dell’interesse di parte ed il rapporto di

fiducia tra l’avvocato e il suo cliente che ne è il corollario, non possano

essere compromesse».

78.

Il rifiuto di autorizzare le associazioni tra avvocati e revisori dei conti

sarebbe stato fondato sulla constatazione che gli studi di revisione dei conti

erano evoluti divenendo nel frattempo organizzazioni gigantesche, di modo che

la collaborazione di uno studio legale con uno studio del genere avrebbe

assomigliato, secondo le espressioni dell’Algemene Deken (decano generale)

dell’ordine in funzione all’epoca, «più al matrimonio di un topo e di un

elefante che ad un’unione tra soci di dimensioni equivalenti».

79.

L’ordine olandese degli avvocati ha poi emanato la Samenwerkingsverordening

1993. Quest’ultima ha ribadito la modifica introdotta nel 1991 ed ha aggiunto

un ulteriore requisito ai sensi del quale gli avvocati sono ormai autorizzati

a far parte di un’associazione professionale «alla sola condizione che la

professione di ciascuno dei partecipanti abbia per oggetto principale

l’esercizio della pratica del diritto» (art. 3 della Samenwerkingsverordening

1993) il che, secondo i ricorrenti nella causa principale, mette in luce lo

scopo anticoncorrenziale della normativa nazionale controversa nella causa

principale.

80.

In subordine, i ricorrenti nella causa principale espongono che, anche

indipendentemente dal suo scopo, la Samenwerkingsverordening 1993 produce

effetti restrittivi sulla concorrenza.

81.

I rapporti di collaborazione integrata tra avvocati e revisori dei conti

permetterebbero, infatti, di meglio rispondere alle esigenze dei clienti che

operano in un contesto economico e giuridico sempre più complesso e

internazionale.

82.

Godendo di una reputazione di perizia in parecchie materie, gli avvocati

sarebbero nella migliore condizione per offrire ai loro clienti un ventaglio

diversificato diservizi legali e presenterebbero un interesse particolare per

altri protagonisti del mercato dei servizi legali in quanto soci in seno ad

un’associazione professionale multidisciplinare.

83.

Reciprocamente, il revisore dei conti sarebbe un socio interessante per

l’avvocato nell’ambito di un’associazione professionale. Esso possiederebbe

infatti una perizia in settori come la legislazione in materia di bilanci, la

fiscalità, l’organizzazione e la ristrutturazione di imprese, la consulenza in

materia di gestione. Numerosi sarebbero i clienti interessati da un servizio

integrato, fornito da un solo prestatore e comprendente tanto gli aspetti

legali quanto quelli finanziari, fiscali e contabili di una pratica.

84.

Ora, il divieto controverso nella causa principale osterebbe a qualsiasi

accordo contrattuale tra avvocati e revisori dei conti che disponesse, sotto

qualsiasi forma, la ripartizione del potere di decisione, l’impegno di cedere

in taluni casi una parte dell’utile o l’utilizzazione di una denominazione

comune, il che renderebbe ardua qualsiasi forma di collaborazione efficace.

85.

Viceversa, il governo lussemburghese ha sostenuto, durante la trattazione

orale, che un divieto dei rapporti di collaborazione integrata come quello

sancito dalla Samenwerkingsverordening 1993 aveva effetti positivi sulla

concorrenza. Esso ha precisato che, vietando agli avvocati di associarsi con

revisori dei conti, la normativa nazionale controversa nella causa principale

permetteva di evitare la concentrazione dei servizi legali prestati dagli

avvocati tra le mani di alcune grandi società internazionali e, di

conseguenza, di mantenere un numero notevole di operatori economici sul

mercato.

86.

Al riguardo, risulta chiaramente che la normativa nazionale controversa nella

causa principale arreca pregiudizio alla concorrenza e può incidere sugli

scambi intracomunitari.

87.

Per quanto riguarda il pregiudizio alla concorrenza, occorre rilevare, innanzi

tutto, che le professionalità degli avvocati e dei revisori dei conti possono

essere complementari. Dato che le prestazioni giuridiche, specie nel diritto

commerciale, richiedono sempre più spesso l’intervento di un contabile, un

rapporto di collaborazione integrata tra gli avvocati e i revisori dei conti

permetterebbe di offrire una gamma di servizi più ampia, o addirittura di

proporre innovazioni. Il cliente avrebbe così la possibilità di rivolgersi ad

una struttura unica per un’ampia parte dei servizi necessari

all’organizzazione, alla gestione e al funzionamento della sua impresa

(vantaggio cosiddetto dello «one-stop-shop»).

88.

Inoltre, un rapporto di collaborazione integrata tra gli avvocati e i revisori

dei conti sarebbe tale da soddisfare le esigenze suscitate dall’integrazione

crescente dei mercati nazionali e dalla necessità di un adeguamento permanente

alle normative nazionali e internazionali che ne deriva.

89.

Infine, non è neppure da escludere che le economie di scala che deriverebbero

da tali rapporti di collaborazione integrata abbiano riflessi positivi sul

costo delle prestazioni.

90.

Un divieto dei rapporti di collaborazione integrata tra avvocati e revisori

dei conti come quello sancito dalla Samenwerkingsverordening 1993 è quindi

tale da limitare la produzione e lo sviluppo tecnico, ai sensi dell’art. 85,

n. 1, lett. b), del Trattato.

91.

Certo, il mercato dei revisori dei conti è caratterizzato da una

concentrazione accentuata, al punto che le imprese che lo controllano sono

comunemente designate con l’espressione «big five» e che il progetto di

concentrazione tra due di esse, le società Price Waterhouse e Coopers &

Lybrand, ha dato luogo alla decisione della Commissione 20 maggio 1998,

1999/152/CE, che dichiara una concentrazione compatibile con il mercato comune

e con il funzionamento dell’accordo SEE (Caso IV/M.1016 – Price

Waterhouse/Coopers & Lybrand) (GU 1999, L 50, pag. 27), adottata in

applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4064,

relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (GU L

395, pag. 1), quale modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 30 giugno

1997, n. 1310 (GU L 180, pag. 1).

92.

Per contro, il divieto dei conflitti di interessi al quale sono vincolati gli

avvocati in tutti gli Stati membri può costituire un limite strutturale ad una

concentrazione accentuata degli studi legali e ridurre, di conseguenza, le

loro possibilità di beneficiare di economie di scala o di collaborare

strutturalmente con chi esercita professioni fortemente concentrate.

93.

Di conseguenza, autorizzare senza riserve né limiti rapporti di collaborazione

integrata tra la professione di avvocato, il cui carattere largamente

decentralizzato è intimamente connesso a talune delle sue caratteristiche

fondamentali, con un settore così concentrato come quello dei revisori dei

conti potrebbe essere tale da ridurre globalmente il grado di concorrenza in

atto sul mercato dei servizi legali, a seguito della diminuzione sostanziale

del numero delle imprese presenti su quest’ultimo.

94.

Tuttavia, in quanto la salvaguardia di un grado sufficiente di concorrenza sul

mercato dei servizi legali possa essere garantita da provvedimenti meno

estremi di una normativa nazionale quale la Samenwerkingsverordening 1993, che

vieta assolutamente qualsiasi forma di collaborazione integrata

indipendentemente dalle dimensioni rispettive degli studi di avvocati e di

revisori dei conti interessati, una siffatta normativa restringe la

concorrenza.

95.

Quanto all’incidenza sugli scambi intracomunitari, è sufficiente ricordare che

un’intesa che si estenda a tutto il territorio di uno Stato membro ha, per

natura, l’effetto di consolidare la compartimentazione dei mercati a livello

nazionale, ostacolando così l’integrazione economica voluta dal Trattato

(sentenze 17 ottobre 1972, causa 8/72, Vereeniging van

Cementhandelaren/Commissione, Racc. pag. 977,punto 29; 11 luglio 1985, causa

42/84, Remia e a./Commissione, Racc. pag. 2545, punto 22, e 18 giugno 1998,

Commissione/Italia, già citata, punto 48).

96.

Tale incidenza è tanto più evidente nella controversia oggetto della causa

principale in quanto la Samenwerkingsverordening 1993 si applica anche agli

avvocati visitatori iscritti all’albo di un altro Stato membro, in quanto il

diritto economico e commerciale disciplina sempre più spesso operazioni

transnazionali e, infine, in quanto le società di revisori dei conti che

ricercano soci tra gli avvocati sono generalmente gruppi internazionali

presenti in più Stati membri.

97.

Occorre tuttavia rilevare che non ogni accordo tra imprese o ogni decisione di

un’associazione di imprese che restringa la libertà d’azione delle parti o di

una di esse ricade necessariamente sotto il divieto sancito all’art. 85, n. 1,

del Trattato. Infatti, ai fini dell’applicazione di tale disposizione ad un

caso di specie, occorre innanzi tutto tener conto del contesto globale in cui

la decisione dell’associazione di imprese di cui trattasi è stata adottata o

spiega i suoi effetti, e più in particolare dei suoi obiettivi, connessi nella

fattispecie alla necessità di concepire norme in tema di organizzazione, di

qualificazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità, che

forniscano la necessaria garanzia di integrità e di esperienza ai consumatori

finali dei servizi legali e alla buona amministrazione della giustizia (v., in

questo senso, sentenza 12 dicembre 1996, causa C-3/95, Reisebüro Broede, Racc.

pag. I-6511, punto 38). Occorre poi verificare che gli effetti restrittivi

della concorrenza che ne derivano ineriscano al perseguimento di tali

obiettivi.

98.

A questo proposito, occorre prendere in considerazione il contesto normativo

applicabile nei Paesi Bassi, rispettivamente, da una parte, agli avvocati e

all’ordine olandese degli avvocati, composto da tutti gli avvocati iscritti

all’albo in tale Stato membro e, dall’altra, ai revisori dei conti.

99.

Per quanto riguarda gli avvocati, occorre ricordare in via preliminare che,

secondo una giurisprudenza costante, in mancanza di norme comunitarie

specifiche in materia, ciascuno Stato membro rimane, in linea di principio,

libero di disciplinare l’esercizio della professione d’avvocato nel proprio

territorio (v. sentenze 12 luglio 1984, causa 107/83, Klopp, Racc. pag. 2971,

punto 17, e Reisebüro Broede, già citata, punto 37). Le norme applicabili a

tale professione possono pertanto differire notevolmente da uno Stato membro

all’altro.

100.

Secondo le concezioni vigenti nei Paesi Bassi, paese in cui l’ordine nazionale

degli avvocati è incaricato dall’art. 28 dell’Advocatenwet di emanare la

normativa che deve garantire il corretto esercizio della professione di

avvocato, le regole essenziali adottate a tal fine sono in particolare il

dovere di difendere il proprio cliente in piena indipendenza e nell’interesse

esclusivo di quest’ultimo, quello, già menzionato, di evitare qualunque

rischio di conflitto di interessi nonché il dovere di rispettare un rigoroso

segreto professionale.

101.

Tali obblighi deontologici hanno implicazioni non trascurabili sulla struttura

del mercato dei servizi legali, e più in particolare sulla possibilità di

esercitare congiuntamente la professione di avvocato e altre professioni

liberali svolte su tale mercato.

102.

Così, in forza di essi, l’avvocato si trova in una situazione di indipendenza

nei confronti dei pubblici poteri, degli altri operatori e dei terzi, di cui

non deve mai subire l’influenza. Egli deve offrire, a questo proposito, la

garanzia che tutte le iniziative da lui prese in una pratica siano prese alla

luce del solo interesse del cliente.

103.

La professione dei revisori dei conti non è invece soggetta, in generale e più

in particolare nei Paesi Bassi, ad obblighi deontologici analoghi.

104.

A questo proposito, come l’avvocato generale ha giustamente rilevato ai

paragrafi 185 e 186 delle sue conclusioni, può esistere una certa

incompatibilità tra l’attività di «consulenza», svolta dall’avvocato, e

l’attività di «controllo», svolta dal revisore dei conti. Dalle osservazioni

depositate dal convenuto nella causa principale risulta che, nei Paesi Bassi,

il revisore dei conti svolge una funzione di certificazione dei conti. Al

riguardo, egli procede ad un esame e ad un controllo obiettivi della

contabilità dei clienti, in maniera tale da poter comunicare ai terzi

interessati la sua opinione personale quanto all’affidabilità di tali dati

contabili. Ne consegue che, nello Stato membro interessato, egli non è

soggetto ad un segreto professionale analogo a quello dell’avvocato,

contrariamente a quanto prevede, ad esempio, la legge tedesca.

105.

Si deve pertanto constatare che la Samenwerkingsverordening 1993 è diretta a

garantire, nello Stato membro interessato, il rispetto della deontologia della

professione di avvocato che vi è applicabile e che, tenuto conto delle

concezioni di tale professione ivi vigenti, l’ordine olandese degli avvocati

ha potuto ritenere che l’avvocato potrebbe non essere più in grado di

consigliare e di difendere il proprio cliente in maniera indipendente e nel

rispetto di un rigoroso segreto professionale se appartenesse ad una struttura

avente anche la funzione di render conto dei risultati finanziari delle

operazioni per le quali egli è intervenuto e di certificarli.

106.

Del resto, il cumulo delle attività di controllo legale dei conti e di

consulenza, in particolare legale, solleva pure questioni nel seno stesso

della professione dei revisori dei conti, come è attestato dal libro verde

della Commissione 96/C 321/01, dal titolo: «Il ruolo, la posizione e la

responsabilità del revisore legale dei conti nell’Unione europea» (GU 1996, C

321, pag. 1; v., in particolare, i punti da 4.12 a 4.14).

107.

Un regolamento come la Samenwerkingsverordening 1993 ha quindi potuto essere

ragionevolmente considerato necessario per assicurare il buon esercizio della

professione di avvocato, così come essa è organizzata nello Stato membro

interessato.

108.

D’altro canto, il fatto che norme diverse siano, eventualmente, applicabili in

un altro Stato membro non significa che le norme in vigore nel primo Stato

siano incompatibili con il diritto comunitario (v., in questo senso, sentenza

1° febbraio 2001, causa C-108/96, Mac Quen e a., Racc. pag. I-837, punto 33).

Anche se, in taluni Stati membri, i rapporti di collaborazione integrata tra

gli avvocati e i revisori dei conti sono ammessi, l’ordine olandese degli

avvocati ha il diritto di ritenere che gli obiettivi perseguiti dalla

Samenwerkingsverordening 1993, tenuto conto in particolare della disciplina

giuridica a cui sono soggetti rispettivamente gli avvocati e i revisori dei

conti nei Paesi Bassi, non possano essere raggiunti con mezzi meno restrittivi

(v., in questo senso, a proposito di una legge che riserva l’attività di

recupero crediti in via giudiziale agli avvocati, citata sentenza Reisebüro

Broede, punto 41).

109.

Alla luce di questi elementi, non risulta che gli effetti restrittivi della

concorrenza come quelli imposti agli avvocati operanti nei Paesi Bassi da un

regolamento quale la Samenwerkingsverordening 1993 eccedano quanto è

necessario per assicurare il corretto esercizio della professione di avvocato

(v., in questo senso, sentenza 15 dicembre 1994, causa C-250/92, DLG, Racc.

pag. I-5641, punto 35).

110.

Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, si deve risolvere la

seconda questione nel senso che una normativa nazionale quale la

Samenwerkingsverordening 1993, adottata da un ente quale l’ordine olandese

degli avvocati, non viola l’art. 85, n. 1, del Trattato, dato che tale ente ha

potuto ragionevolmente ritenere che la detta normativa, malgrado gli effetti

restrittivi della concorrenza ad essa inerenti, risultasse necessaria al buon

esercizio della professione di avvocato così come organizzata nello Stato

membro interessato.

SULLA TERZA QUESTIONE

111.

Con la sua terza questione, il giudice a quo chiede, in sostanza, se un ente

quale l’ordine olandese degli avvocati debba essere considerato come

un’impresa o un gruppo di imprese ai sensi dell’art. 86 del Trattato.

112.

Occorre rilevare, da una parte, che, non esercitando un’attività economica,

l’ordine olandese degli avvocati non è un’impresa ai sensi dell’art. 86 del

Trattato.

113.

D’altra parte, esso non può essere qualificato come gruppo di imprese ai sensi

della detta disposizione in quanto gli avvocati iscritti all’albo nei Paesi

Bassi non sono sufficientemente collegati tra loro per adottare sul mercato

una stessa linea d’azione che porti a sopprimere i rapporti concorrenziali tra

loro (v., in tal senso, sentenza 5 ottobre 1995, causa C-96/94, Centro Servizi

Spediporto, Racc. pag. I-2883, punti 33 e 34).

114.

La professione di avvocato è infatti poco concentrata, molto eterogenea e

caratterizzata da una grande concorrenza interna. In mancanza di vincoli

strutturali sufficienti tra loro, gli avvocati non possono essere considerati

detentori di unaposizione dominante collettiva ai sensi dell’art. 86 del

Trattato (v., in tal senso, sentenze 31 marzo 1998, cause riunite C-68/94 e

C-30/95, Francia e a./Commissione, Racc. pag. I-1375, punto 227, e 16 marzo

2000, Compagnie maritime belge transports e a./Commissione, cause riunite

C-395/96 P e C-396/96 P, Racc. pag. I-1365, punti 36 e 42). Del resto, come

risulta dagli atti, gli avvocati realizzano solo il 60% della cifra d’affari

del settore dei servizi legali nei Paesi Bassi, quota di mercato che, tenuto

conto del numero elevato di studi legali, non può costituire di per se stessa

un indizio decisivo dell’esistenza di una posizione dominante collettiva (v.,

in questo senso, citate sentenze Francia e a./Commissione, punto 226, e

Compagnie maritime belge transports e a./Commissione, punto 42).

115.

Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la terza

questione nel senso che un ente quale l’ordine olandese degli avvocati non

costituisce né un’impresa né un gruppo di imprese ai sensi dell’art. 86 del

Trattato.

SULLA QUARTA QUESTIONE

116.

Tenuto conto della soluzione fornita alla terza questione, non occorre

trattare la quarta questione.

SULLA QUINTA QUESTIONE

117.

Tenuto conto della soluzione fornita alla seconda questione, non occorre

esaminare la quinta questione.

SULLA SESTA QUESTIONE

118.

Tenuto conto delle soluzioni fornite alla seconda e alla terza questione, non

occorre risolvere la sesta questione.

SULLE QUESTIONI SETTIMA, OTTAVA E NONA

119.

Con la sua settima questione, il giudice a quo chiede, in sostanza, se la

compatibilità con il diritto comunitario di un divieto di collaborazione

integrata tra avvocati e revisori dei conti come quello sancito dalla

Samenwerkingsverordening 1993 debba essere valutata alla luce, nel contempo,

delle disposizioni del Trattato dedicate al diritto di stabilimento e di

quelle relative alla libera prestazione dei servizi. Con le sue questioni

ottava e nona, il giudice a quo chiede sostanzialmente se un siffatto divieto

costituisca una restrizione al diritto di stabilimento e/o alla libera

prestazione dei servizi e, in caso affermativo, se la detta restrizione sia

giustificata.

120.

In via preliminare, occorre ricordare che il rispetto degli artt. 52 e 59 del

Trattato si impone anche alle normative di natura non pubblica dirette a

disciplinare collettivamente il lavoro autonomo e le prestazioni di servizi.

Infatti, l’abolizione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera

circolazione delle persone e alla liberaprestazione dei servizi sarebbe

compromessa se l’abolizione delle limitazioni stabilite da norme statali

potesse essere neutralizzata da ostacoli derivanti dall’esercizio

dell’autonomia giuridica di associazioni ed enti di natura non pubblicistica

(v. sentenze 12 dicembre 1974, causa 36/74, Walrave e Koch, Racc. pag. 1405,

punti 17, 18, 23 e 24; 14 luglio 1976, causa 13/76, Donà, Racc. pag. 1333,

punti 17 e 18; 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921,

punti 83 e 84, e 6 giugno 2000, causa C-281/98, Angonese, Racc. pag. I-4139,

punto 32).

121.

Di conseguenza, la Corte può essere condotta a valutare l’applicabilità delle

disposizioni del Trattato in materia di diritto di stabilimento e di libera

prestazione dei servizi ad una normativa quale la Samenwerkingsverordening

1993.

122.

Supponendo che le disposizioni relative al diritto di stabilimento e/o quelle

relative alla libera prestazione dei servizi siano applicabili ad un divieto

di qualsiasi rapporto di collaborazione integrata tra gli avvocati e i

revisori dei conti quale la Samenwerkingsverordening 1993 e che quest’ultima

costituisca una restrizione all’una e/o all’altra di tali libertà, in ogni

caso, tale restrizione apparirebbe giustificata dalle ragioni esposte ai punti

97-109 della presente sentenza.

123.

Occorre pertanto risolvere le questioni settima, ottava e nona nel senso che

gli artt. 52 e 59 del Trattato non ostano ad una normativa nazionale quale la

Samenwerkingsverordening 1993, che vieta qualsiasi rapporto di collaborazione

integrata tra gli avvocati e i revisori dei conti, dato che tale normativa ha

potuto essere ragionevolmente considerata necessaria al buon esercizio della

professione di avvocato così come organizzata nel paese interessato.

SULLE SPESE

124.

Le spese sostenute dai governi olandese, danese, tedesco, francese,

lussemburghese, austriaco, portoghese, svedese e del Principato di

Liechtenstein, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni

alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella

causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato

dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

P.Q.M.

LA CORTE,

pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Raad van State con sentenza 10

agosto 1999, dichiara:

1) Un regolamento relativo alla collaborazione tra gli avvocati e altre

professioni liberali quale la Samenwerkingsverordening 1993 (regolamento del

1993 sulla collaborazione), adottato da un ente quale il Nederlandse Orde van

Advocaten (ordine olandese degli avvocati), dev’essere considerato come una

decisione presa da un’associazione di imprese, ai sensi dell’art. 85, n. 1,

del Trattato CE (divenuto art. 81, n. 1, CE).

2) Una normativa nazionale quale la Samenwerkingsverordening 1993, adottata da

un ente quale il Nederlandse Orde van Advocaten, non viola l’art. 85, n. 1,

del Trattato, dato che tale ente ha potuto ragionevolmente ritenere che la

detta normativa, malgrado gli effetti restrittivi della concorrenza ad essa

inerenti, risultasse necessaria al buon esercizio della professione di

avvocato così come organizzata nello Stato membro interessato.

3) Un ente quale il Nederlandse Orde van Advocaten non costituisce né

un’impresa né un gruppo di imprese ai sensi dell’art. 86 del Trattato CE

(divenuto art. 82 CE).

4) Gli artt. 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt.

43 CE e 49 CE) non ostano ad una normativa nazionale quale la

Samenwerkingsverordening 1993, che vieta qualsiasi rapporto di collaborazione

integrata tra gli avvocati e i revisori dei conti, dato che tale normativa ha

potuto essere ragionevolmente considerata necessaria al buon esercizio della

professione di avvocato così come organizzata nel paese interessato.

(Rodríguez Iglesias

Jann

Macken

Colneric

von Bahr

Gulmann

Edward

La Pergola

Puissochet

Wathelet

Schintgen

Skouris

Cuhna Rodrigues;

così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 febbraio 2002)

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